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《中国养老金发展报告2018》
郑秉文 等
日期:2018年12月
摘要:《中国养老金发展报告2018》的主题确定为“主权养老基金”。所谓主权养老基金是指政府通过财政转移(一般来自财政收入或资源性收入)或社保缴费所形成的、用于解决人口老龄下养老金未来支付压力或代际公平问题所预先建立并持续运行的公共基金,包括两类:第一类是“储备型”主权养老基金,即由政府直接建立、在管理上与社保制度自身相分离、融资渠道主要来自转移支付的公共养老基金;第二类是“缴费型”主权养老基金,即由政府或社保部门建立的支撑现收现付制的公共养老基金,其资金来源主要是参保者的缴费余额。从20世纪90年代开始,一些发达国家相继建立了第一类主权养老基金,而第二类主权养老基金也开启了进行市场化投资运作,这说明主权养老基金的快速发展和巨大变革时代徐徐开启。中国政府顺应了这一时代变化,2001年建立了全国社会保障基金并取得了较好的经济收益,2015年又颁布了基本养老保险基金管理办法,到目前为止市场化投资运行已经在有条不紊地实施。因此,主权养老基金如何建立、高效运行和有效监督已不仅是单纯的学术问题,而且也成为政府的一项重要职责,而对于金融市场机构而言这又是一个难得的业务拓展机会,甚至可能成为一些机构未来利润的主要来源,因此得到了广大金融机构的持续关注。 《中国养老金发展报告2018》报告拟具体研究内容包括年度发展篇、专题理论篇、国内实践篇,域外借鉴篇上(“储备型”主权养老基金)、域外借鉴篇下(“缴费型”主权养老基金)等5大板块内容,除了年度发展篇作为年度的常规板块、继续追踪国内养老金各个支柱的发展情况外,其他4个板块将全部聚焦主权养老基金的研究。其中,专题理论篇包括6章,将对主要养老金的历史发展、治理结构、投资管理等方面进行专题研究;国内实践篇包括9章,既包括全国社会保障基金,也包括基本养老基金,以及国内养老金投资的实践案例;域外借鉴篇上下两篇将包括30余章,分别介绍和分析30多个国家的主权养老基金实践情况并得到经验启示。因此,全报告从理论到实践再到国外借鉴,逻辑严谨,内容丰富,史料翔实,分析透彻,观点明确,争取达到一定的学术水平,同时也为政府提供智力支持,更为业界拓展业务开拓思路,具有较好的经济和社会价值。当然,该报告内容将高达40余章,80余万字,参与其中的作者也高达30余位,无疑将付出较大的经济和时间成本。

人口老龄化是当今世界很多国家面临的人口问题,其影响极其广泛和深远,不仅对未来各国经济可持续增长带来巨大挑战,而且在经济全球化日益深化的国际背景下,也决定了一个国家的未来综合国力和国际竞争力。因此,各国都非常重视人口老龄化对经济和社会带来的各种影响,主动采取各种措施来应对人口老龄化带来的不利影响。其中一个重要措施,就是建立主权养老基金,并不断拓展投资领域。尤其是进入20世纪,一些发达国家的主权养老基金开始进入资本市场,进行市场化投资,并取得较好的投资回报,减缓了人口老龄化的不利影响,并在一定程度上保证了未来老年人退休权益支付能力的可持续性。建立主权养老基金并进行市场化投资已经成为国际社会的基本共识。

中国考虑到自己的人口老龄化趋势,并顺应时代潮流,于2000年建立了全国社会保障基金(“非缴费型”主权养老基金),并进行市场化运作,且取得了较好收益。进一步,20158月国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》,基本养老保险基金(“缴费型”主权养老基金)也开始市场化运作,相当于中国已经有了两支主权养老基金。但是,这两个基金的性质并不完全相同,其治理结构、资本配置和风险管理面临着进一步理清的需要。同时,中国经济也开始进入新常态,全国社会保障基金过去的成功实践也面临新的不确定性,改革势在必行。但对未来我们并没有现成经验,这就需要我们对国外主要主权养老基金进行有针对性的比较研究,因此亟待启动这一研究课题。

毫无疑问,主权养老基金投资资本市场利国利民,但随着基金规模的迅速扩大,对一国资本市场可能带来的影响越来越大,也需要我们开展相关的研究。实际上,主权养老基金的投资方式及其变化越来越成为基金、保险、信托和银行的金融机构所重点关注的对象。同时也不可否认,主权养老基金也为这些金融机构的业务成长提供了巨大的市场,直接参与主权养老基金的投资运作已经成为市场机构普遍争取的机会。但是,哪些机构可以成为承担这些业务不仅需要相关部门的谨慎考量,也需要相对客观的遴选标准,这也是中国主权养老基金面临的现实困境,因此开展这一课题研究刻不容缓。

因此,《养老金发展报告2018》的主题定为“主权养老基金的功能与发展”,包括1个主报告和35个分报告以及1个附录,共计80余万字。全国社保基金理事会理事长楼继伟先生在百忙之中为本书撰写序言。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文先生为本书特别撰写了主报告。主报告首先清晰界定了主权养老基金的概念和本质,并创建性地提出了这一概念的分类体系,即分为“缴费型”主权养老基金和“非缴费型”主权养老基金,而后者又进一步分为“资源型”主权养老基金和“外汇型”主权养老基金。然后,该报告将主权养老基金和主权财富基金进行了对比分析,认为二者之间的界线越来越模糊,而“缴费型”主权养老基金因为深层次原因短时间难以建立,因此建议建立“外汇性”主权养老基金,为此提出四点理由:一是建立“外汇型”主权养老基金应抓住当前的历史机遇;二是建立“外汇型”主权养老基金可弥补养老保障体系的短板;三是建立“外汇型”主权养老基金是对这代人“还汇于民”的渠道;四是建立“外汇型”主权养老基金可有效缓解“中国投资威胁论”。

本书共由五个部分组成。第一部分“年度发展篇”有2个分报告,分别对2017年基本养老保险基金和企业年金基金的运行状况做了深入分析。首先,党的十九大顺利召开为进一步推进社会保障深化改革指明了方向,即按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。中国政府根据这一要求推出了一系列政策和措施,并取得了一些成效。所以,尽管形势越来越严峻,但有关基本养老保险的基础统计数表明,整个制度仍处于正常发展之中。其次,在债券市场表现不佳和股票市场有所回暖的背景下,2017年企业年金基金投资收益率较2016年略有回升。从市场集中度上来看,投资管理人市场竞争依旧最为充分,而其他三个市场的竞争程度仍保持在合理范围内。但是,企业年金规模扩张速度仍然较低,越来越难以担负起构建“多层次”养老保障体系的重任,因此需要等待时机重启改革。

第二部分是“专题理论篇”,从这一部分开始进入本书的专题研究,即“主权养老基金的功能与发展”。该部分包括3个分报告,分别从全球主权财富基金发展历程、主权养老基金的治理结构、主权养老基金的投资理念和资产配置三个方面来探讨主权养老基金的缘起、性质和特点。我们知道,主权养老基金和主权财富基金在某些方面具有一定的相似性,甚至可以说二者之间的界线都非常模糊,所以在聚焦主权养老基金研究之前,有必要了解一下主权财富基金的产生、成因、发展历程和现状。在这个基础上,本研究开始界定主权养老基金的治理结构。就目前来看,在主权养老基金治理中,一个核心问题是如何确保基金的独立性,尽可能规避不适当的政治干预。为了解决这一核心问题,在整个治理结构中,治理主体的选择和构成无疑是最为关键的,因为治理主体将对主权养老基金承担最终责任。在投资理念和资产配置上,主权养老基金不同于一般的公募基金,都将投资管理和绩效评价放在更长时期内,而任何短期行为只会使主权养老基金的投资偏离收益-风险的最优组合,这不仅会影响基金本身的整体收益,更会因主权养老基金规模巨大造成对资本市场的冲击,因此各国都将长期投资作为重要原则,但在如何落实“长期性”原则上,各个主权养老基金的做法不尽相同,这也体现了其背后形态各异的投资理念和投资战略。

第三部分是“国内实践篇”,共有9个分报告,在针对中国国内的两只主权养老基金的运行情况,存在问题和未来改革方向做了系统分析的同时,也客观地呈现了全国社会保障基金所取得的成绩和一些经验。具体来说,就全国社会保障基金而言,主要问题是基金规模较低且资金来源缺乏稳定性、封闭期和支付期不明确、投资限定过严,因此建议在上述问题加以明确的同时,利用国有资产进一步壮大全国社会保障基金、利用外汇储备建立外汇型养老储备基金、投资区域由境内向海外转变、整合基金资源来建立完善的主权养老保险基金体系。对于基本养老保险基金而言,当前面临的主要问题是待遇支付快速上升、基金征收乏力和市场化投资资金归集困难等,因此建议加快制度设计并及时作出调整、增强制度的长期增收能力以及改进投资和监管体系。20183月国务院通过的《国务院机构改革方案》正式出台,提出“两项改革”(具体内容见分报告八),社保基金理事会的灵活度将有所提高,在人事管理、财务管理、行政管理等几个方面的“自主权”将可能有所改善或提高,社保基金理事会应该借此机会加快市场化转型。另外,为了了解中国养老金未来所面临的支付压力,通过测算发现,现实养老金缺口问题在当前条件下并不算严重,但这种平衡是脆弱的,理论缺口数额远大于现实缺口。

第四部分主要介绍国外的“非缴费型”主权养老基金,由5个分报告构成。基于铜业在世界矿业资源中的独特优势和在国民经济中的重要地位,2006年智利创建了“养老储备基金”,旨在应对改革转型成本,为支付未来社会增加的养老金债务提供储备,与经济和社会稳定基金之间具有相辅相成的关系,治理结构上的一个突出特点是透明度非常高,超过了所有新兴经济体,仅次于少数几个发达国家。随着挪威人口老龄化趋势不断加深和石油预期收入的降低,挪威政府将挪威石油基金纳入政府退休基金体系,并于2006年正式更名为挪威政府全球养老基金,在投资策略上旨在取得高于全球经济增长率的收益,以保护主权财富基金的国际购买力,因此基金被投资于各大市场、国家和币种,跟进国际经济增长。澳大利亚“未来基金”建立于2006年,资金来源主要包括澳大利亚政府每年的财政拨款和国有企业的非私有化股份,投资范围大,资产种类多元化,尤其是大量的非直接上市交易资产,很好地适应了过去10年的全球资本市场所面临的“资产荒”。法国“养老储备基金”前身是“法国老年互济基金”内部的一个分支部门,于2001年开始作为独立实体运行,用于弥补未来20年的基本养老金的支付缺口,因此计划于2040年消亡,在投资策略上偏爱开放式高风险投资组合。俄罗斯“国家福利基金”成立于2008年,是由原“稳定基金”拆分而成,其构成来源于石油天然气部门的所谓“超额”收入,主要功能是确保养老体系的长期稳定,但在实践中,“国家福利基金”的一个显著特色是除了补充养老金这一基本职能外,同时也承担了危机形势下补充财政短缺的其他职能,因此2018年俄罗斯将延续原“稳定基金”职能的“储备基金”并入到“国家福利基金”中,后者成为了俄罗斯唯一的主权财富基金。

第五部分为“缴费型”主权养老基金,介绍了16个国家的主权养老基金的运作情况。加拿大养老金投资公司成立于1997年,其治理结构采取标准的大型养老基金投资者的治理结构,其基本宗旨为“与政府保持距离”,旨在实行投资的自我管理,不受政治的干预,20年的优秀业绩引起全球业界的广泛关注,被誉为世界上最优秀的养老金大型机构投资者之一,甚至被称之为“枫叶模式”。美国“联邦老、遗、残保险信托基金”自1940年运转以来,其资产全部持有持有国库券,从未进行过市场化和多元化的投资,这是美国主权养老基金的最大特点,也是其长期坚守的根本理念。英国“国家保险基金”既要用于当期待遇的支付,还要做好高失业率、流行病爆发等突发情况的应对,因此基金资产既需要高度的流动性,也需要高度的安全性,这就决定了“国家保险基金”的投资工具相对简单。德国最为现代社会保险鼻祖,二战后被很多发展中国所赞赏和效仿,但在人口老龄化和经济全球化的压力下,20世纪90年代以来却不得不多次被迫进行改革,从而也在一定程度上说明建立主权养老基金的必要性。

瑞典国民养老基金从1960年建立以来,一个显著的特点是由几个相对独立的子基金来分别进行投资,通过引入竞争来规避治理上的难题和提高投资管理绩效。丹麦ATP养老基金由ATP集团运营,而该集团下设十三家分公司,几乎每家公司都有专属且单一的投资领域,成为该基金专业化投资的最大特点。爱尔兰社会保险基金除按要求将部分资金存在中央银行之外,剩余资金由财政部授权国债管理局对投资账户资金进行投资,资金主要投资于财政部短期票据、银行存款和欧元区政府债券,相对比较保守。芬兰国家养老金采取分散化管理,不同的养老金提供者之间存在竞争的关系,在每个季度开始的第一天,参保人可以将其收入关联型养老金转移到另外一个养老金的提供者,充分的竞争也促使养老金提供者做出了漂亮的投资业绩。和欧洲其他国家相比,波兰人口储备基金的投资限制最为严格,一直没有投资国外证券的自由,只允许投资国内资产。

日本“年金积立金”在2001之前主要投资产业和基础设施,因此产生大量呆坏账,这是值得我们警惕和深思的。韩国“国民年金基金”面临的一个重要的问题就是,如何确定国民年金基金未来的发展战略,通过基金的长期运作保持年金财政的平衡性。泰国虽然被称为福利国家的“迟到者”,但是近年来泰国无论是在社会保障计划的综合管理还是基金的投资运作方面都呈现出明显的后来居上之势,需要引起我们关注。菲律宾社会保障基金虽然取得了较高的投资收益率,但仍然没有解决政府干预和治理结构不合理等问题。约旦社保资金坚持大类资产配置,从资产占比情况看,债券组合、股权投资和货币市场工具组合是社保基金配置最多的三个部分,三者合计规模占比超过8成。沙特养老基金投资的成功之处在于投资组合的多样性,但由于资金管理透明度不高又缺少集中性投资,所以资金回报也有限。南非政府雇员养老基金基本上没有海外投资,因此避免了国际资本市场震荡而遭受损失。


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