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中国养老金发展报告2019
郑秉文
日期:2019年12月
摘要:20世纪90年代,中国建立了“统账结合”的基本养老保险制度。历经20余年的探索,在养老保障体系建设取得巨大成就的同时,近年来也遇上了一系列的问题:待遇领取人口增幅连年高于缴费人口增幅,且缴费人口增长速度持续放缓,制度的长期财务可持续性与待遇水平将受到人口老龄化的影响。此外,随着信息化进程的加速,与正规就业相关联的养老保险制度越来越难以应对日益增长的非传统就业形态的挑战,尤其在扩大覆盖范围方面。 为了克服以上弊端,中国在2009年建立了新型农村居民养老保险制度,由于基础养老金部分完全来自财政转移支付,因而该制度在一定程度上被视为非缴费型养老金制度为主和个人账户制度为辅的混合型制度。该制度于2011年推向城镇居民,最后在2014年合并为城乡居民基本养老保险制度(以下简称为城乡居保)。在不到10年时间中,参保人数已经高达5亿余人,其中领取待遇的老年人超过1.5亿人。“城乡居保”制度为完善中国养老保障体系做出了巨大的贡献。

目前,对非缴费型养老金制度公认特征只有制度受益者无需缴费一项,至于该制度其他各项特征,仍存在着一定分歧:如尼古拉斯·巴尔与戴蒙得等人认为,非缴费型养老金制度应该是基于年龄和居住年限。因而该制度资源应当来自税收,其风险相当于在不同代际间分担,该种制度有助于反贫困,并改善养老金制度的覆盖充足性和性别平衡,此外还有助于劳工流动(含国际流动)

国际劳工组织(ILO)的认定更为宽泛,无论普惠性的养老金,还是一定程度上的老年收入保障都被视为非缴费型养老金制度的组成部分,因而各种类型的最低收入保障(minimum income guarantees)制度,诸如最低养老金制度均被视为非缴费型养老金制度,并认为非缴费型养老金制度扩展了养老保险制度的覆盖范围以及充足性

以霍兹曼(Robert Holzmann)为代表的世界银行认为:非缴费型养老金制度分为事前干预(如匹配缴费)和事后干预(如社会养老金和最低养老金制度),社会养老金制度可以分为普惠式和家计调查式两种。总的来看,世界银行的界定较ILO增加了匹配缴费等事前干预内容。

总的来看,在非缴费型养老金制度诞生至今百余年的时间中,其界定已从普遍的国民年金(社会养老金),扩展到与工作相关联的最低收入保障、匹配缴费,进而延伸到与老年福利救助政策相融合,形成了一套跨学科、跨领域与部门的体系,其目标也从早期的单纯生存保障,发展为今天的多维目标,如收入保障、反贫困与扩大养老保险覆盖范围等,该制度在不同国家间存在着明显的差异。

因而,本报告将相关探讨分为上下两篇,上篇在文献梳理的基础上,主要探讨非缴费型养老金制度的目标定位、内涵、功能模式与发展约束,以及中国实践、探索与建议,包括对完善中国城乡居保制度的探索建议,共有分报告七篇;下篇为非缴费型养老金制度的国际经验篇,内容涵盖非缴费型养老金制度的起源、发展演化与动因、制度效应分析等。下篇选取了典型的发达国家与发展中国家进行探讨,共有分报告十八篇。

在上篇中,首先探讨了识别社会贫困人口的一项基本工具——目标定位机制在非缴费型养老金制度中的应用。通过对拉丁美洲、北美、欧洲以及亚洲和非洲地区目标定位机制的应用进行了分析探讨,从目标群体差异与应用效果两个方面,总结了目标定位机制发展的趋势以及在中国应用的可行性。

随后,报告探讨了百余年来非缴费型养老金制度发展的历史沿革,并按照国内研究和国际研究分别整理。在国际研究中,通过对非缴费型养老金制度的分类、效应与可行性三个大的维度进行了细致的探讨;在国内研究中,则侧重于具体国别研究与我国构建非缴费型养老金制度的可行性研究两个维度。

上篇随后对非缴费型养老金制度的目标内涵与功能定位进行了分析。报告从非缴费型养老金制度发展历程谈起,针对狭义的非缴费型养老金制度,报告认为非缴费型养老金制度主要可分为最低养老金担保制度、家计调查式与普惠式三种类型,并进一步探讨了非缴费型养老金制度与缴费型养老金制度、社会救助与社会福利之间的关系。在非缴费型养老金制度的功能方面,分别从保障对象、制度建设以及对经济社会发展的贡献这三个层次出发,探讨了非缴费型养老金制度的对反贫困的影响,以及非缴费型养老金制度对劳动力市场、对消费和储蓄、制度的乘数效应以及经济增长的平衡路径的影响。

在上篇中,还对非缴费型养老金制度的发展约束与功能选择进行了探讨。报告从非缴费型养老金制度的起源与初始约束条件谈起,认为工业化、社会结构变迁、人口结构、财政组织能力以及行政能力等共同形成了不同的制度供能模式选择。随后,报告探讨了不同约束条件下制度选择的动因:由缴费型与非缴费型养老金制度的成本收益分析出发,进而对影响公式成立的潜在的政治与人口约束条件展开探讨。报告认为:历经百余年的发展,非缴费型养老金制度已从保障生存向保障权利转化,养老保障体系日益朝着融合发展方向迈进。

上篇中关于完善中国城乡居民基本养老保险的思考主要由两篇分报告组成。分报告六在探讨多支柱理论提出、缴费型制度遇到困难以及中国农村养老保险制度停滞的现实问题基础上,进一步比较了与中国条件相近的拉美地区非缴费型养老金制度的基本构成,认为中国城乡居民基本养老保险的本质属性是“福利”而非“保险”,主要功能在于防止老年贫困。最后,提出了制度建设的主要措施:一是完善个人账户制度(考虑切断与基础养老金之间的关系);二是消除基础养老金待遇水平差距并提高待遇水平;三是由中央财政承担融资责任;四是适度降低财政风险。

上篇最后一篇分报告主要探讨了非缴费型养老金制度的待遇调整机制并提出了技术路线。报告探讨了建立待遇调整机制的意义——预防老年贫困、明晰政府责任与形成理性预期,随后,分析了当前待遇调整面临的主要问题,进而探讨建立调整机制的基本原则:底线公平、保障消费与量力而行,并构建了调整机制方案:一是盯住“物价上涨率”;二是按一定比率与“职工基础养老金增长率”挂钩;三是与“居民收入增长率”的一定比例挂钩。文章建议:尽早明确城乡居民基础养老金待遇调整的基本原则,并强化基础养老金的中央财政责任。

在下篇中,选取了具备典型性的发达国家与发展中国家各九国,探讨各国非缴费型养老金制度发展的差异。在选择国家的过程中,典型性与可比性是选择这些国家最重要的原因。在发达国家中,选择既包括当前唯一的以非缴费型养老金制度为养老保障主体的新西兰,也包括与新西兰几乎在同期创建非缴费型养老金制度且各项条件均极为相似的澳大利亚,但澳大利亚的非缴费型养老金制度虽然水平较高,但目前已经居于辅助地位;既有非缴费型养老金制度为该国“养老保障体系的基石”加拿大,也有加拿大的邻居——非缴费型养老金制度作用发挥欠佳的美国,其非缴费型养老金制度定位为“最后一道安全网”;作为非缴费型养老金制度的发源地,北欧国家中选择了荷兰与芬兰,作为曾经以非缴费型养老金制度为主体的国家,但正在逐步与缴费型养老金制度形成新的体系;在西欧国家中,选择了最早建立非缴费型养老金制度的爱尔兰,该国的制度同样处在改革的进程之中;此外,选择还包括非缴费型养老金制度历史较短的希腊与韩国,这两国的非缴费型养老金制度都不算发达,但发展差异较大。

在发展中国家中,按照非缴费型养老金制度发展的不同的主要区域选择了国家:一是拉丁美洲地区,选择了智利、巴西、阿根廷、墨西哥四个国家,智利作为个人账户制度的起源国,但引入非缴费型养老金制度的时间却并不算早,而巴西、阿根廷两国引入非缴费型养老金制度的历史渊源要长得多,墨西哥则是引入最晚的国度;二是非洲地区,这也是较早引入非缴费型养老金制度的地区之一,所选择的南非、纳米比亚与博茨瓦纳三国,均面临着高度的收入分配不均,并受到严峻的卫生条件影响(HIV/Aids高发),而且,三国的人口结构与其他区域有着明显的差异;此外,还选择了另两个金砖国家,俄罗斯与印度。俄罗斯的制度面对的三类群体,非缴费型养老金制度与第二、三层次相互补充,重视公平与基本保障是国家养老保障制度的基本特点;而印度二元经济特征导致的高度碎片化的养老保障体系,实际养老保险覆盖率非常极低,因而如何利用人口结构优势与经济长期快速增长以构建老年保障体系是选择该国最重要的理由。

总的来看,下篇中十八个国家的选择,旨在探讨在不同经济和社会发展阶段、不同人口水平、不同文化以及不同的初始养老保障制度体系背景下,影响非缴费型养老金制度的发展演化的潜在因素所在。不过,上述选择也有一定的局限性:一是选择是在当前非缴费型养老金制度特征明显的国家中进行,因而略过了曾经非缴费型养老金制度极为重要(甚至是唯一主体)而今该制度并不重要(或不存在)的国家,比如非缴费型养老金制度的起源国丹麦与曾经以“国民皆年金”为国人所熟知的日本,由于所有的养老保障制度均需缴费,日本今天已经没有严格意义上的非缴费型养老金制度,这导致本报告在国际经验篇中存在一定的不足;二是国别研究均聚焦于一国,不存在整体探讨或比较研究,需要读者自行分析,也是下篇的缺陷之一。

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