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2019年12月30日,中国社会科学院第九届社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式——“非缴费型养老金制度的中国道路与国际实践”研讨会在北京民族饭店召开。本次论坛由中国社会科学院世界社保研究中心与长江养老保险股份有限公司联合主办,香山财富研究院与中国社会科学院社会保障实验室共同承办。来自发改委、财政部、人力资源与社会保障部、民政部、社保基金理事会等部门的官员,与高校、科研机构的社会保障学者、资深养老金企业界代表及媒体共聚一堂,商讨完善中国非缴费型养老金制度(社会养老金)乃至整个养老保障体系的可行路径。《快讯》将分两期对此次发布式主要内容进行报道。

 

中国养老金发展报告2019》发布式集萃(下)

 

1政协委员、中国社科院世界社保中心主任郑秉文:非缴费型养老金制度的个问题

今年的主题是社会养老金,或者叫做非缴费型养老金。我讲几个小问题,回答为什么我们搞这么一个会议。

    第一,什么是社会养老金。大家知道养老金是来自于保险,而保险是先缴费,并且要有资格。实际上与缴费养老金同一天诞生还有一种养老金,就是社会养老金,它同样诞生于130年前刚刚统一的德国,当时俾斯麦领导下建立了一个缴费型的养老保险,同时又建立了一个社会养老金,它的资金是来自于烟草专卖税,定额,到了65岁一人一份,也就是说社会养老金的诞生历史与保险养老金历史是同样的。


    第二,世界范围内非缴费型养老金的基本情况。1889年德国诞生了社会养老金以后,丹麦1891年,新西兰1898年,澳大利亚1908年,瑞典1913年,相继建立了社会养老金制度。至今,从支付标准分类,有定额式,有补差式,还有最低保障式等;从资格条件上讲,有家计调查式与普惠式之分。

    第三,社会养老金就在我们身边。在农村的制度里,统筹这一块完全来自于财政转移支付,它就是社会养老金,也就是在农村这个制度不是统账结合,它是社账结合(社会养老金+账户养老金)。人社部决定从去年开始把7200亿的账户资金完全用于投资,三年完成。农村这个制度至此基本定型了。

    第四,中国社会养老金发展的趋势。城镇职工是否有社会养老金呢?如果没有的话,是否公共财政有一个公平性的问题呢?我们的城镇制度已经离不开财政转移支付,与其这样暗补,就不如明补,比如农村有180块钱的社会养老金,城镇职工是否也隐含着每一个月有420块钱的社会养老金呢?如果要把它单独拿出来,财政没有增加负担,但是名义上也有了一个社会养老金,是不是这个制度的公平性就在理论上能够解决一些呢?

    最后,社会养老金完全暴露于财政,完全暴露于人口老龄化风险之下,财政风险是随着人口老龄化而不断深化的,这就要测算,这就要看我们的城镇化率,随着城镇化率的提高,农村常住人口逐渐减少,这种关系需要进行测算,未来的财政压力也需要测算。


2中国社科院社会发展战略研究院、世界社保研究中心副研究员高庆波:非缴费型养老金的中国道路与国际实践


《养老金发展报告2019》的框架结构是:从中国基本养老保险制度情况谈起,进而探讨国际比较的经验与教训。中国城乡居保制度是社会养老金制度加个人账户制度组成的一种混合制度;国际上,在制度最初发展二十年中,两种制度模式一度旗鼓相当:以非缴费型制度为主体的国家包括:丹麦(1891)、新西兰(1898)、爱尔兰(1908)加上澳大利亚(1909),而缴费型制度为主体的是德国等国家。


但直到今天,关于非缴费型的定义仍未能达成共识,这也就是为什么各界对该制度到底覆盖了多少个国家存在分歧的关键所在。2015年,国际劳工组织认为有77国,助老国际认为有103国。归纳总结常见的非缴费型养老金制度,其定义如图所示。


在这套圈图中,最小的那个圈是大家认知中接受度最高的普惠型社会养老金,如果在这个圈里继续画一个个更小的圈,那就是包括家计调查等各种资格条件的社会养老金;国际劳工组织(2015)在这个小圈外面加了一个内容——老年收入保障,包括两个部分,一是缴费者养老金收入不足保障,另一个是各种救助和福利制度,民政部主管的各种制度都在这里;世界银行将非缴费型养老金制度定义成事前干预和事后干预,刚才的两圈都是事后补收入的,他们加了一个事前干预的部分。通俗说就是补入口,正如财政部为城乡居保制度所做的。


    为了梳理这130年来的非缴费型养老金制度的复杂历程,这本书分为了上下两篇。报告上篇有七篇分报告,一开始是目标定位机制,用来确定非缴费养老金的制度定位以及应用;随后是文献综述;第三和第四个分报告介绍制度的内涵和功能定位;第五个分报告探讨不同的时间、约束条件所导致的制度变迁以及今天非缴费型养老金制度的模式选择。第六和第七部分是完善城乡居保制度的建议。上篇主要回答为什么要建非缴费型养老金制度的问题,简而言之,最重要的原因有三:一是成本低,二是扩大覆盖面,三是反贫困。


上篇回答的是为什么要建,下篇探讨国际经验和教训,共选择了发达国家和发展中国家各九个国家。在发达国家中,首先是美国和加拿大,加拿大的贫困率低,而美国的贫困率高很多,他们放在一起,可以看到经济水平以外的因素,如文化传统与制度定位。而芬兰、荷兰的发展,更多是通过一百多年发展来的制度演化,展现非缴费型和缴费型制度的融合;新西兰和澳大利亚的比较,更多的展现了政治因素和产业结构带来的路径偏差;而希腊和韩国制度水平都比较低,但是发展完全不同;发展中国家按区域选择,他们也为中国直接带来了借鉴:拉美区域四国,发展水平和中国接近;然后加上两个金砖国家,俄罗斯是典型的多层次融合,印度是典型的二元经济,制度水平很低;最后是非洲,三国人口结构和其他国家完全不同,而且还面临公共卫生问题。


随着时代的变迁,从最初的保障生存到保障权利,非缴费型养老金制度始终在以下这些因素影响下发展:比如人口结构、政治结构、劳动力市场等等,各国形成了各具特色的制度。


总结,非缴费型养老金制度应是养老保障的基石,而不仅是最后一道安全网。




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