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在持续关注长护险试点动态基础上,本文针对长护险制度“不独立”、“不突出”两个重点问题,提出两个原则,并再次发出长护险制度思路要统一的呼吁。此文以“长护险扩大试点向左走,还是向右走?”为题已由《中国社会保障》2020年第4期刊出。本期快讯发出此文节选,以飨读者,并欢迎共同讨论。

 

扩大试点在即,长护险制度思路要统一

 

/ 张盈华

 

长护险扩大试点在即,需要对第一轮试点中摸索的经验、暴露的问题仔细打磨,争取在此轮扩大试点中能形成更趋一致的制度思路。

第一轮试点揭示哪些问题

20167月启动长护险国家级试点,到2019年底试点地区共有8854万人参保,参保人数比上年增长90%,享受待遇共计42.6万人,占全部参保人员的0.5%。各地试点反映出如下特征。

第一,职工和居民覆盖不同步。15个试点城市中有8个城市只覆盖城镇职工,有2个扩大到部分城乡居民,只有5个明确了职工和居民同时起步。居民与职工未同时起步的主要原因有两个,一个是城乡居民医保基金结余规模小,向长护险划转资金的能力有限,另一个原因是农村地区的长期护理服务供给还不充分,无法满足护理对象的照护需求。

第二,筹资来源和分担不均衡。在长护险筹资中,医保统筹基金划转所占比例最高是67%,最低25%,相差近3倍。有的城市的基金筹资中财政补贴占到40%以上,有的未明确财政补贴,有的只补贴特殊群体。

第三,筹资方式和标准不统一。在筹资标准的确定上,有的按工资的比例,有的按医保缴费基数的比例,有的按居民可支配收入的比例,有的直接规定具体金额。

第四,待遇形式和方式差别大。在覆盖医疗机构护理服务和养老机构照护服务的基础上,有的地方增加了居家服务,还有4个试点城市规定有现金待遇。因为覆盖项目不同,各地医疗机构的结算标准不一样,最高的每天300元,最低的每天30元,相差10倍,养老机构最高和最低的待遇标准分别是每天70元和20元。在试点过程中各地的待遇标准都略有上调。

此外,在服务项目、失能鉴定、经办方式、鉴定费用来源等试点地区也都有不同做法。总体上看,经过三年多试点,各地在覆盖面、筹资渠道和标准、待遇方式和标准以及失能鉴定等制度关键参数上都还未达成共识,大致可以分为“偏医”和“偏养”两条思路。主要区别表现在两个方面:

一是在覆盖原则上,“偏医”的表现是将职工和居民按照医保筹资来源的不同区别对待,设定不同筹资标准和报销比例,保障标准高。偏“养”的表现是注重居家照护和失能预防,职工和居民制度统一、待遇一致,保障标准适中或偏低。

二是在保障水平上,“偏医”的医疗护理待遇标准高,最高支付标准与医保接近,保障项目中包含床位费、检查费等医疗项目。“偏养”的生活照料支付标准略高,像南通还增设了失能预防和辅具器具租赁等服务项目,这些项目有助于居家照护。

最突出的问题是什么

长护险作为一项崭新的社保险种,目前最突出的问题有两个:一是不独立,在筹资上严重依赖医保基金的划拨;二是不充分,保障受益面太窄,影响了制度的福利效果。第一个问题有望在扩大试点时得以解决,届时医保基金将不再向长护险制度划转资金,长护险制度的筹资将主要是个人缴费和财政补助,单位缴费和其他渠道筹资可作为提高待遇的补充手段。因此,目前长护险试点期间最突出的问题就集中在保障受益面太窄。

德国1995年启动实施长护险制度,当年60岁及以上老年人占比是20.9%,长护险制度所有受益人员占总人口的比例是1.3%。我国201960岁及以上老年人占比是18.1%,但长护险受益人数占参保人数的比例不到0.5%,仅相当于德国制度初建时的四成,相比来看,保障面太窄了。

如果按照德国各年龄失能发生率估算,我国长护险应保障的失能人员至少在2500万人。但是考虑到德国的老龄化程度高于我国,例如2015年德国60岁及以上老年人占比是27.3%,而且80岁以上的高龄老人占比也较高,当年长护险受益人数占比接近3.3%,按照目前的人口结构,我国长护险制度的受益人数占比不可能像德国这么高。

目前,可借用“六普”时各年龄组“生活不能自理”的人数占比。估算下来,我国长护险制度应保障的失能人数大致是1100万,相当于总人口的0.8%,这个比例应作为各地试点保障面的底线。

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