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为应对百年不遇的新冠肺炎疫情带来的巨大冲击,2020年《政府工作报告》罕见地没有设定经济增速目标,但却设定了新增就业900万以上和调查失业率6%左右的就业目标,将“保就业”置于“六保”之首,从而形成了一套不同寻常、应对疫情巨大冲击的一条市场化改革的良性循环新路子。

郑秉文撰写了3个系列文章,谈谈个人学习《政府工作报告》体会。

第1个文章的标题是《不设经济增速目标实际上‘隐含’着增长目标》,认为在三种不同城镇就业增长率和三种不同就业弹性的假定下,新增就业900万的政策目标“隐含”着增长目标,其对应的合理区间为2.4%和3.9%之间,增长率最佳值在3.6%附近。

第2个文章的题目是《‘保就业’的三大举措及其政策目标与政策重点》。文章对规模性资金投入、减税降费和帮扶六个特殊群体这三项新政进行了详尽分析,认为完成新增就业900万的关键是提高就业弹性,规模性资金和减税降费应该精准滴灌,有的放矢,有效投入,以期最大限度地提高就业弹性;同时,为疫情期间受到影响较大的六个特殊群体实施帮扶以维持社会需求规模。

第3个文章是《‘6亿人每个月的收入也就1000元’的分布及其特征是什么?》。文章对“6亿人每个月的收入也就1000元”的空间分布和主要特征进行了深入探讨,认为我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,《政府工作报告》中提到的“合理设定流动摊贩经营场所”的寓意非常深远,其本质是对经济管制的“松绑”,是近期内低收入群体实施自救和拓宽收入来源的一个重要手段。

今天发表的是系列文章的第2篇。 

 

“保就业”的三大举措及其政策目标与政策重点

——学习《政府工作报告》体会之二

 

郑秉文

全国政协委员

中国社会科学院世界社保研究中心主任

 

我个人理解,万余字的《政府工作报告》规划的放水养鱼、留得青山和保就业的举措可归纳为三大类:一是规模性资金投入,二是减税降费,三是帮扶特殊群体。所谓规模性资金投入就是《政府工作报告》中强调的新增赤字和发行抗疫特别国债共计2万亿;减税降费具体是指在去年2万亿的基础上再增加5000亿,即2020年计划减税降费2.5万亿;帮扶特殊群体具体是指疫情期间有六个特殊群体需要政策倾斜。

其中,前两类举措的政策目标是为企业纾困,稳住市场主体,从供给的角度看实现保就业的关键在于如何将资源投向就业弹性高的行业和企业;第三类举措是从需求的角度看就业政策目标的六个特殊群体当前存在的困难及其如何精准施策。

(一)2万亿规模性资金:放水养鱼应“精准滴灌”就业弹性大的产业

前文提到的就业弹性“具有较大操作空间”,主要就是指规模性资金的投向问题。两万亿的规模性政策资金说大不大——我想肯定要小于两会召开之前很多人的预期,说小不小——再加上2.5万亿的减税减费,相对于我国43万亿的城乡居民收入总盘子来说超过两位数的比例。所以,在使用两万亿时“精准滴灌”十分重要。为此,《政府工作报告》强调此次政策资金要直达地方、直达基层、直达民生,全部转给地方,全部落到企业特别是中小微企业,落到社保、低保、失业、养老和特困人员身上,要求建立实名制,做到有账可查,并欢迎社会监督。这是精准滴灌的第一层含义。

放水养鱼要精准滴灌还有一层含义,就是要把钢用在刀刃上,这个刀刃就是第三产业。全球就业弹性来看,第一产业的就业弹性是0.24,第二产业是0.21,第三产业高达0.61城镇集中了绝大部分第二、三产业,他们是实现城镇就业政策目标的市场主体。相对于第二产业,第三产业的就业弹性显然要更大一些,拉动就业和“实现900万”的效果更好一些,更立竿见影。进入本世纪以来,三大产业就业弹性逐渐发生一些变化:第一产业的就业弹性本来就呈负值状态,且在过去20年里逐年走低,有几个年份甚至接近-1.0,意味着第一产业每增长1个百分点,其就业人数将下降1个百分点。第二产业就业弹性起初高于第三产业,但后来也呈逐年下滑状态,从最高年份的0.4下降到0.1左右徘徊。第三产业就业弹性逐年提高,在过去的10年里开始超过第二产业,目前大约0.7左右。这就意味着,同样规模的政策性资金,投入到不同的产业所拉动的就业岗位数量是大相径庭的,为了实现就业政策目标和“实现900万”,应尽量“瞄准”投向第三产业。

放水养鱼要精准滴灌还存在着第三层含义。第三产业中不同行业的就业弹性也存在较大差异性,有关部门对中小企业划分为16种,在2020年精准滴灌时我们可将其分为三类。其中,第一类是餐饮业、租赁和商务服务业、零售业、交通运输业,他们的就业弹性和在此次受到的影响大于第二类即建筑业、房地产开发经营业、软件信息技术服务业,而第二类的就业弹性和受到的影响肯定还要大于第三类农林牧渔业、工业、仓储业、物业管理等等。因此,在第三产业中,第一类应是需要精准滴灌的“大鱼”。还可从消费方式和流量依赖度的角度再划出三六九等,精准滴灌那些“大鱼”,比如,餐饮、旅游、影院院线、娱乐必须要现场消费,完全依赖流量,而物业管理、电力水务等则不太依赖流量和现场消费,尤其在疫情冲击下,三、四个月的封城封路和社会隔离使那些完全依赖流量的现场消费方式的企业行业受到了毁灭性的冲击,而正是这些企业行业的就业弹性要大于其他企业行业,因此,这些企业行业是拉动就业的“大鱼”,应是2万亿规模性资金的主要瞄准对象。

总之,放水养鱼应该精准滴灌,就业弹性高的第三产业应排在优先位置。因此,为实现2020年的就业政策目标,应将优先的规模性资金用于发展第二和三产业,无论从近期应对疫情来看,还是从中长期产业结构布局来看,此次规模性资金的投向瞄准第三产业,尤其投向那些就业弹性相对更高一些的企业行业,如前所述,在城镇就业增长率给定的前提下,就业弹性的高低将是决定实现就业政策目标、“实现900万”和经济增长的关键因素。

《政府工作报告》还指出:项目投资也很重要,今年还要扩大有效投资,拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,中央预算内投资安排6000亿元,重点是“两新一重”,就是新型基础设施、新型城镇化和涉及国计民生的重大项目,包括加装电梯、发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务等,所有这些劳动密集型的服务业都可为保就业做出有效贡献。很显然,有效投资既包括第二产业,也包括第三产业。在第二产业中也同样涉及到就业弹性不同的企业行业,在应对疫情的特殊时期,应以就业弹性较高的企业行业为主,测算“实现900万”的临界点,以完成就业政策目标为要,民生为要,兼顾其他。

(二)2.5万亿减税降费:选择就业弹性高的企业行业“精准施策”

放水养鱼和留得青山的第二类主要举措是加大减税降费的力度。筹集2万亿规模性资金是直接财政投入,而《政府工作报告》宣布,为稳住上亿个市场主体,帮助企业特别是中小微企业和个体工商户渡过难关,2020年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率,新增减税降费5000亿元,全年为企业新增减负2.5万亿元。2.5万亿的减税降费作为一种税式支出是一笔规模不小的间接财政支出,这相当于国家让渡了相应的财政收入,对企业纾困和保就业的作用不亚于直接财政支出。

2013年进入新常态以来,中央政府连续出台政策,为企业减负的力度一年比一年大,截至2019年底累计减税降费高达7.38万亿元。其中,社会保险减费做出的贡献十分明显,在连续6次阶段性减费中,前5次共减费5500亿元,2019年第6次实施更大规模减费,仅企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险就达4252亿元,5年来社会保险减费总计近万亿元。

在以往7.38万亿元减税降费的基础上,2020年再次提出减税降费2.5万亿元,意味着2013年至2020年总计为企业减负将近10万亿元,几乎相当于2012年全年的税收收入(10.06万亿元)。

2020年将是社会保险制度建立以来减费力度最大的一年。在2008年应对国际金融危机期间和2015年减费以来,从未实行过“免缴”。例如,2009采取的是有弹性的社会保险缴费“五缓四减”:“五缓”是指允许受金融危机影响较大的困难企业缓缴养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险费,缓缴期限在2009年之内最长不超过6个月;“四减”是指允许困难企业阶段性降低除养老保险以外其他四项社会保险费,期限最长不超过12个月。在国际金融危机期间,截至20099月,累计为企业减负166亿元,全年减费大致相当于上一年五项社会保险费总收入1.37万亿元的1.5%2015年以来社会保险实施的前5次减费主要是阶段性降低费率,2019年实施的第6次减费养老保险在大幅下调费率的基础上还明显缩小了费基。2020年首次对社会保险费实施了大规模“免缴”,其中,全国范围内,中小微企业免征5个月,大型企业减半征收3个月,湖北省各类参保企业免征5个月。养老、失业、工伤三项社保的单位缴费部分实行减费并延迟至年底。截至20204月底,共计减免三项社保单位缴费3402亿元,其中,中小微企业减免2696亿元,占整个受益面的80%,预计上半年总共减免额度将超6000亿元。医疗保险从2月开始执行5个月的减半征收职工医保单位缴费政策,可减少企业负担1500亿元。预计2020年全年社会保险减费近万亿元,是上一年即2019年五项社会保险费收入7.49万亿元的13%左右,这个力度不仅远大于2009年应对国际金融危机时的减费规模,而且几乎相当于过去56次社会保险减费的总和。规模如此之大的社保减费将明显减轻企业负担,特别是中小微企业的负担,帮助他们渡过难关。

除了“免”、“减”,为了实现保就业的政策目标,在减负、稳岗、就业等方面,人社部还打出一系列组合拳,采取了“缓”、“返”和“补”三项配套政策:一是受疫情影响生产经营出现严重困难的企业可“缓”缴社保费,缓缴期间免收滞纳金,并放宽社保缴费时限要求。到4月底,已经阶段性缓缴社会保险费约354亿元。二是对暂时生产经营困难且恢复有望、坚持不裁员或少裁员的参保企业,放宽认定标准,将“返”还标准最高提至企业及其职工上年度缴纳失业保险费的100%。截至4月底,已为345万户企业发放稳岗返还补贴465亿元,惠及职工超9000万,对企业的惠及面已经超过去年的3倍。三是用好“补”的政策,实施培训补贴、求职创业补贴、吸纳就业补贴等,仅一季度就发放了就业补助金近100亿元,向困难毕业生发放求职创业补贴12.8亿元
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