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在住房融资政策上,世界主要有三大模式:美国“两房一美”为代表的政策性市场化融资思路、德国住房储蓄银行的国家住房银行思路、新加坡综合公积金将所有福利融为一体的单支柱思路。这三个国家代表着三种不同的改革方向。本刊从今天开始连续发布这三个国家的住房政策体系改革情况,以飨读者。作者为美国所的博士后陈功和美国所研究员郑秉文。今天刊发的是第一篇《美国政策性住房金融体系的六个特点》。

 

美国政策性住房金融体系的六个特点

 

陈功  中国社科院美国所博士后

郑秉文  中国社科院美国所研究员

 

上个世纪30年代的大萧条对美国经济和住房市场造成严重破坏,不少人失去工作无法偿还住房抵押贷款,导致近25%的房主失去房产,银行也没有多余流动性进行贷款,房屋建设处于停滞状态,整个国家面临真正的住房危机。为应对这一影响国家稳定的重大问题,美国政府在“居者有其屋”的目标下开始逐步构建起具有美国特色的政策性住房金融体系。大体来看,美国政策性住房金融体系由若干政府担保机构和证券化机构主导的非银行金融体系综合推动,主要表现为“政府主导+市场抵押”的模式特点,其中政府的角色为制度供给者,通过政府直接或间接的担保行为来引导住房市场资金流动,同时市场机制在住房资金配置上也发挥着重要作用,通过抵押贷款证券化及相关操作,资本市场被构建成为体系所需资金的重要来源。当前,如何在为我国居民住房需求提供政策性担保的基础上,同时有效运用市场机制提供流动性支持,美国的政策性住房金融体系有着不少可供借鉴之处。

一、美国住房抵押贷款一级市场

美国各类住房金融机构可以划分为住房抵押贷款一级市场和二级市场,两个市场之间相互联结依存,共同支撑着政策性住房金融体系的运行。

住房抵押贷款一级市场是借款人与贷款人直接进行交易的市场。在住房抵押贷款一级市场,美国主要成立了联邦住房贷款银行系统(FHLBs)、联邦住房管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)等机构,通过为购房者提供抵押贷款担保或保险,给各类金融机构和公共住房的开发商注入流动性。联邦住房贷款银行系统(FHLBs)根据1932年《联邦住房贷款银行法》所创建,该系统由11家地区性银行组成,资产由其成员共同拥有,每年通过各类计划为近7000家美国银行、信用合作社、保险公司和社区发展金融机构提供低成本贷款。联邦住房管理局(FHA)是根据1934年《国家住房法》所创立的政府机构,主要是为符合条件的中低收入家庭提供抵押贷款担保,致力于规范抵押条款以促进抵押贷款的标准化,对符合其要求的抵押贷款提供全额担保以稳定抵押贷款市场。退伍军人管理局(VA)成立于1930年,在1944年《退伍军人权利法案》授权下,开始为退伍军人的住房抵押贷款提供一定额度担保。通过创建政府担保机构并建立起抵押贷款二级市场,进而给符合条件的抵押贷款提供政府信用担保,这为抵押贷款一级市场提供了稳定性,恢复了各类金融机构的贷款信心,增加了购房资金的可获得性,同时也极大地促进了住房建设,提高了劳动就业水平。

二、美国住房抵押贷款二级市场

住房抵押贷款二级市场是指初始贷款人向其他投资人出售其住房抵押贷款债券或证券产品的市场。美国住房抵押二级市场的融资机构主要由联邦政府发起建立或主导设立的住房金融证券化机构组成,其中最著名的三家公司为房利美、房地美和吉利美(简称“两房一美”)。当前,虽然房利美和房地美在2008年被联邦政府接管至今,但其在性质上仍然属于具有私营法律地位、拥有联邦政府隐性支持的私有股份制企业,吉利美则属于联邦政府全资拥有的公共实体,获得联邦政府明确信用支持。

联邦国民抵押贷款协会又称为房利美(Fannie Mae),其作为罗斯福新政的一部分,是美国国会于1938年根据《国家住房法案》修正案所建立,隶属于联邦住房管理局(FHA)。房利美最初从银行购买联邦住房管理局(FHA)支持的贷款来增强抵押贷款市场的流动性,以应对大萧条对经济和住房金融体系的严重冲击,此后在1944年开始购买退伍军人事务部(VA)担保的抵押贷款。1954年,房利美改制成为一家公私合营企业,1968年通过上市进一步改制成为完全私有企业,此时房利美开始以政府资助企业的形式运营,在为股东创造利润的同时,在信贷额度、税收减免、监管等方面享受着联邦政府的特殊支持。同时,根据1968年《住房和城市发展法》,联邦政府将房利美分拆为现在的房利美与吉利美两家企业。

联邦住房抵押贷款公司又称为房地美(Freddie Mac),由美国国会根据1970年《紧急住房金融法》创建,当时成立的主要目的是为了加强没有联邦担保普通贷款的二级市场建设,同时防止房利美垄断地位的进一步增强,提高住房抵押贷款二级市场效率。房地美由私人控股,主要业务是通过购买没有联邦政府担保的常规抵押贷款、联邦住房管理局(FHA)和退伍军人事务部(VA)担保的抵押贷款和发行住房抵押贷款支持证券,来为抵押贷款市场提供流动性。将“两房”进行比较,在抵押贷款购买渠道方面,房利美主要从大型商业银行购买抵押贷款,房地美则更多从专注于为社区提供银行服务的较小银行购买抵押贷款;在业务范围方面,房利美与房地美二者基本没有区别,这体现了房地美的设立目的以及二者之间的竞争关系,但房利美偏向于购买联邦住房管理局(FHA)和退伍军人事务部(VA)担保的抵押贷款,虽然其常规贷款业务数量也不小,而房地美则偏重于没有联邦政府担保的常规抵押贷款。

政府国民抵押贷款协会又称为吉利美(Ginnie Mae),其依据1968年《住房与城市发展法》由原先的房利美拆分而来,是隶属于住房与城市发展部(HUD)的政府全资公共实体。与“两房”经营抵押贷款业务有所不同,吉利美属于担保机构,自身并不在二级市场上购买抵押贷款,也不发行抵押贷款证券产品,其主要职责是通过运用联邦政府信用为抵押贷款二级市场上的传递证券提供担保,保障二级市场上各类投资者可以及时获得本息收益。

三、美国政策性住房金融体系的六个特点

美国政策性住房金融体系发端于20世纪30年代的罗斯福新政时期,此后政府围绕“居者有其屋”和充实住房金融体系流动性的主要目标,通过颁布法案、提供担保、创建机构、实施监管等方式,为住房抵押贷款市场的运行与发展提供多方位支持。由此可见,在美国政策性住房金融体系发展过程中,始终存在着广泛的政府干预行为,在此基础上也逐步形成独特的美国特色。

一是通过法制化手段实施调控。根据住房金融体系实际发展和需求情况,美国政府通过适时出台相关法案,在宏观层面上增强抵押贷款二级市场发展趋势的公开性与确定性,同时通过建立房利美、房地美和吉利美等政府机构或政府资助企业作为体系执行主体,依法赋予相应权属参与市场运作,进而推动政策性住房金融体系整体不断发展。

二是住房抵押贷款二级市场成为整个政策性住房金融体系运行的核心。通过相关政府机构和政府资助企业在二级市场上为抵押贷款提供担保或保险、购买抵押贷款、发行抵押贷款证券化产品等操作行为,将资本市场与住房市场进行深度联结,在为抵押贷款市场注入大量长期稳定低成本流动性资金的基础上,可以在盘活贷款人流动性较差的抵押贷款资产、支持一级市场上金融机构发展、平抑不同地区抵押贷款不均衡情况、实践政府住房调控机制等方面发挥客观效用。 

三是巧妙运用政府信用来实行担保。美国政策性住房金融体系的运行不仅注重通过联邦政府机构发挥政府显性担保作用,同时也注重通过“两房”这类政府资助企业延伸联邦政府隐性担保效应,巧妙借力联邦政府信用为抵押贷款市场增信,发挥企业市场化经营作用,进而为畅通调节一级二级市场资金流动、为住房市场获得长期稳定的低成本资金和贯彻政府住房调控目标等方面提供有力保证。 

四是注重中低收入家庭和特定群体的住房需求。通过政府机构和政府资助企业巧妙发挥政府信用担保,鼓励贷款人向中低收入家庭和特定群体发放住房抵押贷款,同时也会为政府资助企业设立一定公共使命目标,促使其履行公共住房责任,主要涉及中低收入人群、退伍军人、少数民族地区、边远地区等特定群体和区域的住房需求,体现了政策性住房金融体系对市场机制所具有的弥补功能;与此同时,也应看到美国政策性住房政策的残余化特色,即十分注重中产阶层的住房需求并推出对应的税收优惠和资金引导等众多政策,但对低收入人群的住房需求仅停留在提供基本保障。

五是抵押贷款产品的标准化。联邦政府机构或资助企业在对抵押贷款进行购买或担保时,相关资产需要在首付额度、贷款利率、贷款期限、信用评分等标准方面符合相对具化的指标要求,同时对借款人的资格审查、资产评估等问题也拥有一套标准审核程序,这都有助于在较大程度上降低抵押贷款的违约风险,由此也可促使贷款人在提供相关产品时按照标准要求进行处理,进而推动抵押贷款产品的标准化和规范化发展,也能促进产品的大规模流通。

六是不断调整完善金融风险监管机制。在2008年之前,联邦住房贷款银行系统(FHLBS)与“两房”分别由联邦住房金融委员会(FHFB)和联邦住房企业监督办公室(OFHEO)进行监管,虽然“分头监管”可以突出专业性,但由于缺乏协调导致难以把握住房金融市场整体风险;次贷危机之后,依据2008年《住房和经济复苏法》(HERA)新组建的联邦住房金融局(FHFA)开始对联邦住房贷款银行系统(FHLBs)和“两房”施行“统一监管” ;监管的主要目标转变为以审慎为主的“稳健运营”,虽然仍包括之前的“公共住房任务”目标,但其重要性已有明显降低。

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