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在住房融资政策上,世界主要有三大模式:美国“两房一美”为代表的政策性市场化融资思路、德国住房储蓄银行的国家住房银行思路、新加坡综合公积金将所有福利融为一体的单支柱思路。这三个国家代表着三种不同的改革方向。本刊将连续发布这三个国家的住房政策体系改革情况,以飨读者。作者为美国所的博士后陈功和美国所研究员郑秉文。今天刊发的是第三篇《新加坡中央公积金制度的五个特征》。至此,三个系列文章全部刊发。

 

新加坡中央公积金制度的五个特征

 

陈 功  中国社科院美国所博士后

郑秉文  中国社科院美国所研究员

 

新加坡中央公积金制度创建于上个世纪50年代,最初目的是为了应对雇员的退休保障难题。经过多年发展,该制度从养老保障的单一功能逐步发展成为覆盖住房保障、退休养老、医疗保健、家庭保护和投资增殖等众多方面的综合性社会保障体系。作为一种独具特色的社会保障制度,中央公积金制度体现了政府积极支持国民自力更生的国家理念,其在为国民提供各类社会保障服务的同时,对国家和社会的整体发展也起到了明显推动作用。大体来看,新加坡中央公积金账户制度类似于我国社保账户与住房公积金账户的综合体,由此也可为我国住房公积金的改革思路提供一定借鉴。

一、新加坡中央公积金局三个发展阶段

二战后的新加坡处于英国殖民统治之下,除公务员与大公司的雇员外,雇主基本没有向雇员提供任何形式的退休福利。为了应对广大民众没有退休保障的困苦状况,维持社会经济总体稳定,当局开始着手设立公积金,以确保工人退休后能够自给自足。大体来看,新加坡中央公积金制度的发展历程可划分为三个主要发展阶段。

第一阶段为制度筹备阶段(1950-1955年)。1950年,中央公积金制度的想法由两名立法议员首次提出,新加坡进步党在1951年进一步提出建立中央公积金以确保工人退休金的法律草案,该草案直到19531124日才获得通过。19531211日,《中央公积金条例》正式颁布,此后专门负责基金管理的中央公积金局于195571日成立,这也标志着新加坡中央公积金制度开始正式运行。

第二阶段为单一功能阶段(1955-1965年)。在此阶段,新加坡大部分民众生活条件较差,特别是居住环境较为恶劣,但此时新加坡政局动荡,当局施政重点在于梳理各方面复杂关系,以维持社会整体稳定,中央公积金制度仍然在原有单一养老保障功能下运行,而这一阶段的主要特点即在于公积金只能用于退休养老用途。

第三阶段为扩展完善阶段(1965年至今)。1965年新加坡独立后,新政府开始加强探索中央公积金制度的更广泛功能,以满足不限于退休保障的其他社会需求。例如在住房保障方面,政府于1968年推出“公共住房计划”,允许公积金会员在不花费自己工资情况下,通过使用公积金储蓄来支付享有补贴的组屋抵押贷款,这在较大程度上增强了民众对住房的负担能力。这一政策在客观上拓宽了中央公积金制度的功能,将其从单一的养老保障拓展为包含养老保障、住房保障等多项内容的综合性社会保障体系。

二、新加坡中央公积金制度近年来的改革历程

私人住宅房地产计划于1981年推出,允许公积金成员使用公积金一般账户的部分余额来购买私人住宅。在家庭保护方面,1981年推出家庭保障计划,主要保障会员过早去世或丧失工作能力时,避免家庭因未付清住房贷款而导致房产被抵押;1989年进一步推出家属保障计划,主要保障60岁以下会员在遭受意外或失去工作能力时,其家属可以通过获得赔偿金来应对生活困难。在医疗保障方面,1984年增设医疗储蓄账户,旨在帮助会员节省住院费用,该账户在1990年被引入医疗保险计划,以帮助会员支付长期严重疾病的花销;2002年则推出一项针对老年人重度伤残进行保险的乐龄健保计划,该计划在2020年进一步升级为终身护宝计划,在投保年龄、管理机构和索赔程序等方面做出了一定调整。

在退休养老方面,政府于1987年推出最低储蓄计划,通过每月支付方式取代前期一次性提取方式,避免预期寿命延长引起的存取比例风险;2001年开始逐步提高最低限额,以达到中等收入家庭基本退休金所需储蓄水平;2009年进一步推出终身年金计划,在为会员提供终身养老保障的同时,确保预期寿命不断延长背景下会员所提取金额不超过其公积金储蓄数额。在投资增殖方面,1978年推出的巴士有限公司股票计划,允许会员使用不超过5000元的公积金存款参与该公司股票投资;1986年推出核准投资计划,会员可将其普通账户中最多20%储蓄资金投资于限定风险资产;该计划在19931997年分别更名为基本投资计划和中央公积金投资计划,投资金额的限定比例也在不断增加,并于2001年进一步分开设立普通账户投资计划和专门账户投资计划。

新加坡中央公积金局隶属于人力资源部(原劳工部),是具有高度自主性的半官方管理机构,主要职责是管理中央公积金的整体运营,涉及公积金的收集、结算和使用等方面。根据《中央公积金法》,中央公积金局在管理机构方面实行董事会制,董事会成员均由人力资源部部长在获得总统同意前提下进行任命,成员除董事会主席和副主席外,还包括2位政府官员、2位雇主代表、2位雇员代表和不超过7位的其他人士,每届任期一般为3年。经营管理层设有一位首席执行官,下设雇主与金融、服务、信息通信技术服务与政策与企业发展四个部门,各部门之下又各自设有若干小组,同时经营管理层的各项活动受到审计委员会监督。

近年来,新加坡中央公积金的会员人数不断增加,截至2019年年底,会员人数高达398万人,其中活跃会员人数为204万人;同时公积金规模也稳步增长,2019年年底基金结余高达4251.1亿新元。

三、新加坡中央公积金的五个特征

新加坡的住房公积金制度最大特点有五个:

1.在本质上它是一种具有强制性的长期储蓄计划

新加坡政府通过这种激励国民自力更生的制度设计,能够激发国民的劳动积极性,加强个人对家庭的努力和责任,促使国民为自己的各项保障进行提前储蓄与适度投资,进而也在较大程度上降低了政府的社保开支。在没有增加政府财政负担的基础上,大体上实现了国民的各项社会保障。

2.新加坡住房公积金是但一支柱的综合性公积金

新加坡中央公积金制度涵盖了其他福利制度,属于“单一支柱”福利体系。在新加坡社会中也存在一些补充型的社会保障基金,但发展规模都相对较小,这使得中央公积金成为新加坡社会保障体系中事实上的单一支柱。

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