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127日,财政部网站发布消息表示,为贯彻落实国务院关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金的决策部署,财政部、人社部与国资委密切配合,全力推进划转工作。截至2020年末,符合条件的中央企业和中央金融机构划转工作全面完成,共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。划转国资充实社保基金的意义是什么?面临着哪些困难?如何与社保制度进行联动改革?对此,记者采访了中国社科院世界社保研究中心房连泉等专家学者,该文载《中国劳动保障报》22日,第3版,这里刊发如下:

 

推动国资划转与社保制度改革联动进行

 

促进社保制度可持续发展为资本市场注入长期资金

记者:超万亿国资跑步驰援社保基金,其重要意义体现在哪些方面?

房连泉(中国社会科学院社会发展战略研究院研究员)当前,国资划转为社保降费提供了支持保障,通过划转国有资本能够充实社保基金,应对老龄化高峰时的社保支付缺口。同时,国资划转也为资本市场发展注入了长期资金,全国社保基金资金体量大,秉持长期投资、责任投资、价值投资的理念,能够极大推动我国养老金融业事业发展,还有助于实现经济平稳运行,壮大资本市场上的长期投资规模,减少市场波动。

李培(重庆投资咨询集团智库研究中心研究员)2019年,《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》提出,中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。全面推开国有资本划转社保基金事关国有企业和社保基金的可持续发展,要注重和强化划转的治理,促进国有资本有效保值增值和充实社保基金。

记者:在推进划转的过程中,遇到一些困难和障碍。主要体现在哪些方面?

房连泉: 我认为,国资划转最大难题在于资产变现,需要考虑诸多现实因素。一是大量国有资产以固定资产形式存在,难以转化为流动性资产;二是部分企业处于微利或亏损状态,净资产为负;三是对于盈利性国企而言,企业利润除上缴国家部分外,绝大部分留在体制内循环,用于企业扩大再生产;四是从股权管理角度来讲,全国社保基金对所持的国有股权仅享有作为财务持有者的分红权利,对持有上市公司股票的,还有三年禁售期规定,因此,所持国有股权较难变现;五是从股权分红角度来讲,目前可以进行分红的企业大部分为国有独资央企,税后利润中用于分红的比例往往在25%之下,在这种情况下,全国社保基金可享受到的利润分成规模也较为有限。同时,国资管理体制也具有复杂性。国有资产构成较为复杂,尤其是在国企混改形势下,国企产权日益多元化,管理体制上的复杂性造成国资划转执行难度大。在监管层面,国资划转涉及到国资委、财政部、人社部、全国社保基金理事会等部门机构,划转环节涉及部门之间或部门与企业之间的讨价还价,交易成本较高。

顶层设计保障执行到位精算分析确定划转规模

记者:当前,社保降费形势正在倒逼国资划转进程加速,对此,您有哪些对策建议?

房连泉:首先,要加强顶层设计,协调处理国资划转中遇到的困难,保障执行到位。针对一些突出问题,比如股权管理、利润分红、投资运营和资产变现等,要提出有实效的破解之策。同时, 要做大做强社保基金,利用可持续的投资回报来缓解社保基金支付压力。相较而言,利用全国社保基金投资收益来缓解支付压力的路径最为现实。建议参考国际惯例做法,从立法上对全国社保基金的战略地位、筹资规模、封闭期、支付使用等事项加以明确规定。具体而言,应结合降费后基金缺口的测算情况,明确分批划转规则,筛选盈利能力强和分红水平高的划转对象,落实国有资本划转政策。

记者:未来,是否应推动国资划转与社保制度改革联动进行?

房连泉:我认为,国资划转应与社保制度改革联动,保障制度可持续。应避免形成国资“兜底支付”的认识误区,理性看待国资划转作用,并将二者的改革联动起来。首先,社保改革是前提,当前应通过制度结构调整和参数优化,增收减支;其次,应结合对社保收支缺口的精算分析, 对国资划转做出合理定位,发挥其在特定条件下的补缺作用。同时,建议设立全国社保基金的封闭期和支付期规划。在爱尔兰,“ 国家养老储备基金” 封闭期为2025 年之前, 支付期为20252055年;在封闭期期间国家每年用GDP 1%注资充实基金;在支付期期间,结合65岁以上人口预计增长情况,制定资金支付规划。我国的全国社保基金未规定这方面的内容,使得基金发展缺乏规划,资产流动性与支付需求之间不能协调匹配。结合我国养老保险基金收支缺口的测算结果,可以将全国社保基金封闭期设定在未来1020 年期间, 并据此确定每年拨入的资产划转进度。具体的基金划拨规模目标可参考养老保险费率下调、中央调剂基金比率以及延迟退休方案等养老保险改革参数,实行一揽子顶层设计改革方案。从投资策略来看,在封闭期初始阶段,社保基金应坚持长期投资理念,资产组合可以涉及基础设施等长期资产,但随着支付期临近,要不断提高资产的流动性, 以保证基金充足的支付能力。

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