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      本期《快讯》刊发中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文撰写的《从‘十四五’规划纲要看养老金制度可持续性改革前景》(缩略版),该文刊发于《国际经济评论》2021年第4期,这里转发如下:

编者按:2021513日,中国社会科学院世界经济与政治研究所《国际经济评论》编辑部、中国世界经济学会联合组织召开“养老金改革的前景、挑战与对策”研讨会。受到新冠肺炎疫情的不利影响,2020年中国首次出现了养老金收不抵支的情况,未来三十年人口和赡养率的变化将进一步导致养老金缺口越来越大。养老金体制还存在制度碎片化、转移接续和便携性、地区间社保财务不平衡、竞争不公平等问题。养老金改革在于供给端开源、需求端节流。在供给端,实现基本养老保险全国统筹,完善划转国有资本充实社保基金制度,更关键的措施是增强养老金供给端的多层次、多支柱。第一支柱回归保基本,第二、三支柱来增加养老金待遇水平,同时权衡资本市场风险,警惕投资陷阱。在需求端,完善城镇职工基本养老金待遇合理调整机制,渐进延迟退休年龄。养老金改革应体现经济适应性,考虑企业的成本与个人的经济承受能力,不致造成市场扭曲、不致妨碍劳动力正常流动、不致促使竞争性企业因用工成本过高而削减工作岗位、不致减少人们对劳动力市场参与及其工作努力程度。最后,即便基本养老金可持续,也不意味着筹资与待遇水平越高越好。

 

从“十四五”规划纲要看养老金制度可持续性改革前景(缩略版)

 

/郑秉文

 

一、第七次人口普查数据情况与养老金缺口扩大趋势预测

2021510日中国国家统计局公布第七次人口普查数据(以下简称“七普”)。数据显示,60岁及以上人口占总人口的比例提高至18.7%,其中65岁以上人口占比提高至13.5%,比2010年上升了5.44个百分点。从养老金改革的角度来看,以上数字意味着中国人口老龄化程度进一步加深,人口老龄化趋势越来越严峻,用三组官方数据加以进一步说明。

第一,按照联合国对中国人口发展趋势的预测,中国65岁及以上人口占劳动就业人口(15~64岁)的比例将从2020年的17%,提高到2050年的43.6%

第二,在2020年年底出版发行、由中央有关部门组织编写的《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》一书提到,老龄化的加速导致中国养老保险抚养比越来越低,将从2019年的2.65个人养活1个人,降低到2050年的1.03个人养活1个人。

第三,上述人口变化和赡养率的变化导致养老金缺口会越来越大。书中还指出,到2029年当期将首次出现收不抵支,到2036年左右累计结余将耗尽。

实际上,受到新冠肺炎疫情的不利影响,中国在过去连续六年阶段性降费减税的基础上,2020年进一步采取了超常规的企业缴纳养老、失业、工伤三项社会保险费的“免、减、缓”措施,从而使得2020年中国就已经首次出现了养老金收不抵支的情况。“首次”指的是1997年全国企业职工基本养老保险制度统一以后首次出现养老金缺口,并且这个缺口还是在有财政补贴的情况下出现的缺口,财政补贴规模大致相当于每年养老金支出的15%左右。

 

二、终身财务安全(LFS)框架下的“十四五”规划纲要养老金改革蓝图

LFS理论强调,老龄化导致终身财务安全出现缺口,即出现终身财务安全需求侧估值和供给侧估值的差额。终身财务安全需求侧估值主要取决于替代率、退休人口数量、医疗卫生费用需求等因素。终身财务安全供给侧估值则涉及公共和私人养老金占国内生产总值(GDP)的比重、退休人口拥有的私人财富总量及其资产配置和投资回报率等因素。社会平均工资水平同时影响终身财务安全需求侧和供给侧估值。LFS理论还指出,社会平均工资增长速度较快也可以弥补终身财务安全缺口。而恰恰从“十四五”开始,受GDP增长率下滑的影响,中国的社会平均工资增长率也必将出现下滑。

基于LFS理论,笔者从供给和需求两端分析“十四五”规划纲要对养老保险改革提出的一整套措施。简而言之,既包括在供给端开源,又包括在需求端节流。具体表述如下。

第一,供需长期平衡。“十四五”规划纲要第四十九章第一节的第一句话就是“健全养老保险制度体系,促进基本养老保险基金长期平衡”。寻求养老保险体系供给端的资产与需求端的债务之间大体平衡,就是养老保险基金的长期平衡,这是“十四五”规划纲要新提出的一个重要思想,是指导今后养老金改革的长期制度目标。这就与LFS理论所遵循的基本方法论十分吻合。

第二,供需综合施策。“十四五”规划纲要在供给端列出了四项改革举措:实现基本养老保险全国统筹;放宽灵活就业人员参保条件,实现社会保险法定人群全覆盖;完善划转国有资本充实社保基金制度,优化做强社会保障战略储备基金;发展多层次、多支柱养老保险体系,提高企业年金覆盖率,规范发展第三支柱养老保险。“十四五”规划纲要在需求端主要涉及两项措施:完善城镇职工基本养老金合理调整机制,逐步提高城乡居民基础养老金标准;延迟退休年龄。也就是说,“十四五”规划纲要强调供给端和需求端的综合改革方法论。

第三,适度生育水平。这是介于供需两端,追求人口平衡增长的一个方法论。它既跟养老金制度的改革有关,同时站位更高,体现的是中华民族复兴的长期社会目标,涉及中国人口安全问题。具体表述如下:“推动实现适度生育水平,增强生育政策包容性,推动生育政策与经济社会政策配套衔接,减轻家庭生育、养育、教育负担,释放生育政策潜力。”

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