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企业职工基本养老保险全国统筹已于今年11日正式实施,实施后将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂。那么未来统筹制度该如何继续深化改革,如何实现可持续发展?对此,中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉在《英大金融》杂志撰文,陈述了自己的看法。以下为全文:


完善养老保险全国统筹制度的几个任务


11日起,企业职工基本养老保险全国统筹制度正式实施。这是养老保险制度改革进程中的一个重要里程碑,标志着多年来社保由地方统筹管理的困局获得突破。

但是我们也应该认识到,全国统筹是一个系统、复杂的工程,有一个动态调整的渐进过程,未来健全统筹制度仍需要深化体制机制改革,采取综合性的配套措施,实现可持续发展。

全国统筹问题的历史由来

全国统筹是社会养老保险制度运行的一个基本规则。按照国际经验,社保全国统筹指的是全国统一制度,包括统一的费率、待遇计发规则和经办管理,其核心是基金的全国统收统支。

我国城镇职工基本养老保险自20世纪90年代建立以来,一直处于低层次统筹水平,多年来难以有效提升,原因概括起来主要有以下几方面。一是制度设计的先天不足,在起步期即允许地方试点探索,并发挥地方在征缴等方面的积极性,虽然多年来中央一直试图统一制度,但地方的路径依赖惯性难以改变,各地在政策上和管理上都呈现出碎片化和不一致的特征。二是财政分灶体制下的地方利益冲突问题。在基金缺口分级补助的体制下,当一个地区出现养老保险支出缺口时,中央、省、市、县级政府都要承担一定的财政补贴责任。统筹层次越高,地方道德风险越大,激励不相容问题越突出。三是经办管理体制上的不统一,各地社保信息管理网络、经办管理体系不一致,尤其是信息化建设分散化,缺乏全国统一的社保统筹。

统筹政策的历史变化,主要有三个重要节点:第一个是1998年提出省级调剂制度,各地开始从县级统筹向市级统筹过渡;第二个是2007年出台省级统筹六统一标准,推行市级统筹+省级调剂;第三个是2018年出台中央调剂制度,向省级统收统支过渡。至2020年年末,除个别省外全国各地已基本实现省级统收统支。

可以看到,养老保险统筹层次提升经历了一个漫长的历史渐进过程。此次全国统筹制度出台,是在省级统收统支的基础上,进一步在全国范围内促进养老金制度的一致性和政策规范性,实施更大力度、更加精准的统筹调剂,促进地区之间的基金平衡。向前看,全国统筹制度还要经历健全完善的动态调整,理想目标是实现全国范围内统一制度、统一收支。

四项重要任务待落实

2022年3月,财政部在《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》中提出:通过建立养老保险基本要素中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制等,实施全国统筹调剂,增强基本养老保险制度的可持续性。其中,三个机制实施全国统筹调剂是下一步完善制度的重点工作。

首先是养老保险基本要素中央统一管理机制。养老保险需要在制度设计、基金收支和经办管理等方面实现政策和管理上的集中统一。自20世纪90年代始,养老保险即确立了统账结合的制度模式,但各地在制度参数、收支政策和基金管理等方面一直存有差异。2007年《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》(劳社部发〔20073号)曾提出省级统筹的六统一标准,即全省执行统一制度和政策、统一费率和费基、统一计发办法和统筹项目、统一基金调度使用、统一预算管理、统一经办业务流程。20179,人社部、财政部联合发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》,各省进一步推进七统一改革任务,即统一养老保险政策、统一基金收支管理、统一基金预算管理、统一责任分担机制、统一集中信息系统、统一经办管理服务、统一激励约束机制。目前,全国大部分省份已实现了省内养老保险政策的一致性,但各省之间还存在不同程度的差异。完善全国统筹制度的当务之急是实现全国制度政策的统一,尽快提升各省在缴费率、缴费基数、待遇发放口径、退休年龄规定、经办管理等方面的一致性。也就是说,在养老保险政策上,要实施中央统一管理决策,减少地方自裁权力。

其次是地方财政补充养老保险基金投入长效机制。为保障养老金发放,国家财政对职工基本养老保险的补助规模不断上升,其中,历年中央财政补助占据了80%以上的份额。近五年,财政每年对职工基本养老保险的补助金额相对稳定在5000亿元上下,过去20多年各级财政补助累计达5万亿元之多。实行全国统筹后,为防范基金缺口兜底支付责任向中央财政聚集的风险,应合理划分央、地社保事权,建立起明确的责任分担机制,其中一个重要方面就是,建立地方财政投入长效机制。其改革方向是压实地方责任,对基金缺口补助责任实行地方按比例承担的办法,引入地方财政投入常态化渠道......

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