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这期刊发的《工作论文》是郑秉文于2019年10月20日在北京召开的“个税递延型商业养老保险深化改革与扩大试点”研讨会上发布的“会议指导性论文(代通稿)”,题目是《个人税收递延型商业养老保险试点存在的问题与改革的方向》。关于这次研讨会的情况,请见《快讯》第44期(总第351期,10月25日),或搜索网络媒体的报道。如引用或刊发这篇《工作论文》,请注明出处并通知作者——编者。

 

个人税收递延型商业养老保险试点

存在的问题与改革的方向 

 

郑秉文

全国政协委员

中国社会科学院社会保障实验室首席专家

中国养老与健康保险50人论坛秘书长

Email: zhengbw@cass.org.cn


目录

一、政策背景

二、税延养老保险试点的成效

三、税延养老保险试点低于预期

四、税延养老保险的制约因素

五、眼下改革的八个建议

六、近期改革的八个目标

七、简单结论

一、政策背景

养老保障体系三支柱结构中,所谓第一支柱是指国家税优政策支持下的国家举办的社会养老保障体系,目前已覆盖法定人口90%以上;第二支柱是指始于2004年国家税优政策支持的企业雇主举办的企业年金,目前覆盖人职工2471万人。2015年机关事业单位养老金并轨,全国将近3000多万公务员和事业单位人员纳入到职业年金的范畴;第三支柱是指国家税优支持下由个人发起建立的个人养老账户,它主要包括保险业和基金业两个行业提供的养老金产品。其中,个人税收递延型商业养老保险于2018年5月1日正式启动试点并赋予税优政策; 2018年3月监管部门发布了养老目标基金相关办法,8月份首单发行成功,在没有税优政策支持的情况下,募集金额至今已达150亿元

关于个人税收递延型商业养老保险(下简称“税延养老保险”)2017年7月国务院办公厅发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》(国办发〔2017〕59号)宣布尽快启动个税延养老保险试点2018年4月财政部发布 《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕22号),决定2018年5月1日起,在上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区(下简称“三地”)实施税延养老保险试点,试点期限暂定一年。


二、税延养老保险试点的成效

(一)三地试点基本情况

税延养老保险政策推出后,社会各界反响热烈,三地政府和保险公司积极推进这一重大民生工程落地,确保政策红利惠及于民。税延养老保险的产品特征和经营原则是遵循收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡;为确保税务申报和优惠权益的实现,中保信公司提供了税延养老保险信息平台,实现了与金税三期数据对接。

(二)税延养老险产品销售情况

税延养老保险在三地初步取得了一定效果。2018年5月1日正式试点至2019年6底,三地共有23家保险公司符合试点条件,累计实现保费收入(新单和续期)1.5亿元,投保人数4.5万。为满足市场多样化的产品需求,已推出三大类全产品体系,即收益确定型(A)、收益保底型(B)、收益浮动型(C);其中有67款产品进入市场,三类产品市场份额依次为:收益确定型(A)占大头,其次是收益保底型(B),收益浮动型(C型)最少。其中,在B型产品里,B1型为月结,销售量占大头,B2型为季结。

可以这样认为,税延养老保险试点出师不利,基本处于“偃旗息鼓”状态,个人不积极,保险公司不积极,有关部门也不积极,无人愿意说起这个“烫手的山芋”。


三、税延养老保险试点低于预期

税延养老保险试点年多来效果大大低于预期一个重要参照是“商业保险养老金”(锁定退休年龄)。2017年江苏省商业保险养老金规模为98.27亿元,占人身险保费收入比重3.79%,苏州商业保险养老金22.4亿元,占人身险保费收入比重4.97%。商业保险养老金这个比重已经很低,但税延养老保险半年试点仅为281万元,差距十分悬殊。

再例如,2018年5月至2019年8月,福建省(不含厦门)试点期内有16家保险公司取得税延养老保险销售资质,保费收入仅为2300万元(含续期),累计承保9224件,备案产品53款。但同期(2018年5月至2019年7月底)福建省(不含厦门)的养老年金保险情况,实现原保费收入27亿元,其中新单保费9亿元,续期保费18亿元,差距也是非常悬殊。

在试点期间,很多保险公司为了完成任务,不得不号召员工“掏腰包”自费帮助“消化”指标。

为什么有税收政策支持的税延养老保险还不如没有任何税收政策支持的“商业保险养老金”?保险公司普遍反映,税延养老险“叫好不叫座”的主因在于制度和产品设计本身存在问题,就是说,从需求侧来看,市场还是有的,否则,为什么没有任何税收政策支持的其他商业养老保险产品的保费收入要好于税延养老险上百倍?很显然,问题在于供给侧,要从保险业供给侧找原因,关键在于深化商业养老保险供给侧改革。

 

四、税延养老保险的制约因素

(一)个税制度安排整体上不匹配,纳税人投保的可及性很差

纳税人投保时离不开供职机构的财务配合,投保人不能独立地以纳税人的身份在任何地点和时点实现自由购买,这是税延养老保险与没有税收政策支持的商业保险养老金相比的一个最大制约因素,也是税延健康险之所以其销售情况远不如普通健康险畅销的主要制约因素。在现行个税制度安排下,任何有税优政策支持的福利计划都比不上普通保障产品更能普及开来,其根本原因在于个税的制度安排,只要“沾”上个税,投保人就离不开“单位”,大部分纳税人只能望洋兴叹;只要涉及到“单位”,就涉及到“单位”的行政审批流程和繁琐的抵扣流程,比如,投保人需录入单位税号等相关单位信息,中保信平台逐月生成税延养老保险抵扣凭证,投保人必须提交给单位人力资源部门和财务部门按月办理抵税事宜,这势必增加制度交易成本。对此,投保人及其供职单位都会失去投保动力。

(二)税延限额计算复杂,抬高了投保门槛

按规定,税延养老保险保费优惠限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%1000元孰低办法确定。当月收入6%的限额计算较为复杂,因为每月收入起伏较大,需每月进行比对1000元和月工资薪金6%孰低,逐月对缴费上限进行确认调整,操作不便,容易出错,一旦有一个月收入较低不够资格就有可能出现缴费“断裂”而难以接续上去。并且,在季度和年度集中发放绩效的情况下,这部分收入无法充分享受政策优惠。

(三)税延额度低,激励程度十分有限

个人缴费税前扣除按6%或1000元取低值,抵扣标准较低,撬动保费规模有限,无法真正满足老百姓养老储备的缺口需求,即使个人有超额缴费意愿和能力,因超额缴费部分不能享受税延政策优惠,将面临缴费期和领取期双重征税问题。假定苏州一40岁男性每月购买1000元的税延养老保险A款产品,连续缴费20年,60岁时选择终身领取,按照市场大多数A款产品保证收益率3.5%测算,退休后每月可领取1514元养老金。2017年苏州职工在岗平均月收入为7279元,按照年平均增长率7%计算(过去5年苏州地区平均增长率为8.68%),其退休后领取的税延养老保险金仅使其替代率提升了5.38%。

(四)领取期税率较高,降低了投保人预期

按政策规定,个人领取税延养老保险金时,25%部分予以免税,75%部分按照10%税率缴纳个税,相当于领取时实际缴纳税率为7.5%。由于纳税基数含全部投资收益,7.5%的税延优惠使得退休后税负过重,造成当前适用税率低于7.5%的人群将无法享受税延优惠,对当期个人所得税税率10%及以下的人群意义不大,只有当期个人所得税适用税率20%及以上人群才有一定的积极性。

(五)销售费用较低,销售人员和保险公司积极性不高。税延养老保险产品设计的费用率限高2%,与个险渠道销售其他保险产品的5%费用率相差较为悬殊,且在一定意义上挤占了优质的保费资源,若无匹配的专项激励方案或考核任务,较难调动销售人员推广的积极性。

(六)个税起征点调整,纳税人数量不稳定

2011年个税起征点调整后,纳税人数量从8400万人下降到2400万人。2018年10月个税起征点从3500元调整到5000元后,纳税人数量占城镇就业人员比例从44%降至15%。就是说,此次个税起征点调整后,20%税率起征点对应纳税月收入应为17000元,如果扣除三险和住房公积金等免征额,20%税率对应实际应发工资在20000元左右,如果再扣除企业年金,适用覆盖人数将进一步减少。以往每次个税起征点调整,个人适用税率普遍调低,都会出现部分已投保人暂停缴费的情况,例如,原来适用10%税率的投保人在个税调整后适用3%的税率,因为退休领取时需要缴纳7.5%的个税,就只能停止缴费。以苏州工业园区为例,2011年起征点调整前,纳税人数为37.4万人,调整后纳税人数减少至19.6万人;此次起征点调整前,纳税人数为71.2万人,调整后,纳税人数减少至44.2万人,但在抵扣五险一金后,个人薪资起点应为8000元,人数再次减少到17.8万人;再如果考虑到赡养老人和子女教育等6项附加专项扣除额(3500>3000元),政策覆盖的潜在目标群体就只有8.1万人。

 

 

五、眼下改革的八个建议

(一)建议尽快扩大试点或直接推向全国

今年5月1日试点已到期,目前已超期半年,如果不扩大试点,政府公信力将受到影响。建议尽快扩大试点,或直接推向全国。税延养老保险早在12年前就已经提出来,业界已有十多年的心理和产品准备。试点1年半以来遇到不少问题,只有尽快推向全国才能在短期内获得更多的市场信息,以便缩短对制度设计实施改革的期限,让更多人群享受政策红利。

(二)建议实施定额制税前列支

个人缴费税前6%列支的比例制显然遇到很多困难,建议采取定额制税前列支,取消比例制,因为大多数劳动密集型企业每月的工资水平是浮动的,年终奖占较大比例,平摊每月工资非常复杂,基数难以确定,比例制税前列支就难以操作。采取定额制税前列支应每年进行指数化调整,以适应社平工资增长的需要,保持优惠力度不被减弱。

(三)建议提高税前列支比例

个税政策调整后,税延养老险受惠群体大幅减少,新单已大幅缩水,基本靠续期业务维系;部分已投保的客户甚至将来可能出现“税率倒挂”,由于不能退保,被迫选择减额维持。目前1000元额度的抵扣标准较低,应提高税延额度,例如,可参考《个人所得税专项附加扣除暂行办法(征求意见稿)》中列举的赡养支出可抵扣标准,建议将现有1000元/月限额至少提高至2000元/月。允许个人根据实际工资收入情况在0-2000元区间进行选择。

(四)建议投资收益在领取期不征收个税

我国至今没有实施资本利得税在这种情况下税延养老险也不应对投资收益征收个税否则就难以调动个人投保的积极性,投保人为什么要在个人账户里投资呢?那就划不来了,同时,不利于保险公司的积极性不利于税延养老险的发展。为此,建议免除在领取期对投资收益部分征收个税,仅对本金部分征收个税。这样,由于复利的原因,在领取期,征收个税的税基就缩小了一大半。

(四)建议大幅降低领取期的个税缴纳比例

目前规定的退休领取时按7.5%对保费和投资收益全额缴税,税负过重,不利于吸引投保人购买税延养老险。根据三地试点的情况,有3个建议供决策者参考:一是建议将使用税率降低至3%;二是建议在目前制度启动的初始阶段对不同年龄段的投保人采取差别税率的办法,例如,年长者的使用税率可以高一些,而年轻者的使用税率可低一些,因为,年轻者的缴费时限长,投资收益占比要大,税率过高就显得不公平,不利于提高激励性;三是建议直接取消个税,即在领取期,个税全免,建立一个EEE模式的第三支柱,待第三支柱发育起来之后,适时仅对本金部分征收个税。

(四)建议提高直接佣金率

目前个人寿险期缴保单直接佣金率的限高为5%,而税延养老产品费用率(初始费用率加管理费率)限高2%。为调动销售人员的积极性,建议适当调整产品的初始费用率,兼顾产品的政策属性和商业性。从税延的角度看,商业养老保险带有一定的公益性,但从运作的角度看,要保持它的商业性,否则,这个市场将难以建立起来,这是建立市场的需要,与税收政策支持的公益性没有矛盾。从本质上讲,税延养老险还是商业保险,要遵循商业保险的原则,用这个原则来运作这个市场。

(五)建议大大简化抵扣凭证手续

试点政策规定“取得工资、薪金所得和连续性劳务报酬所得的个人,应及时将相关凭证提供给扣缴单位,作为税前扣除的凭证”。新个税法简化了扣缴凭证管理,因此,缴税时可暂不提供凭证,由纳税人留存相关票据,核查时备用。《个人所得税专项附加扣除暂行办法(征求意见稿)》规定6项专项扣除凭证由纳税人留存相关票据,核查时备用。在现行制度设计下,投保人需先去中保信平台注册激活,在保险公司投保成功后,每个月登入中保信平台打印扣税凭证,再交给公司HR进行抵税。过于繁琐的流程使得很多消费者望而却步,而已投保的人员中,有部分人因为忘记下载抵税凭证导致当月无法抵税,而次月又不能补抵税,抵税额也不高,再尝试投保几个月后就放弃续缴。

(六)建议放松提前领取条件

现有规定参保人仅在合同约定的重大疾病、死亡、残疾三种特殊情况下,方能在年满60周岁前且未开始领取养老年金前一次性领取产品账户价值,但在现实生活和实务中,可能出现的情况还很多,例如,投保人因离职、移民或家境恶化而急需一次性领取产品账户价值的情形,为减轻投保人对未来突发意外的顾虑,建议在此种情况下可允许补税后领取。

(七)建议扩大适用对象范围

目前的试点政策适用对象为“取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人,以及取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者”。新个税法将“工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得及特许权使用费所得”合并称为“综合所得”,将老税法下“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”合并为“经营所得”,根据新个税法归并所得类型的规定,同时为了进一步扩大政策效应,支持税延养老保险的发展,应将试点政策适用对象扩大到所有取得个人所得税应税所得的居民纳税人。

(八)建议保险公司加强人才培训和扩大销售渠道

目前大部分保险公司主要在团险渠道销售税延养老产品。建议保险公司应抓紧培训专业销售队伍,熟悉税延养老保险产品业务,积极对消费者讲解介绍,主动与消费者所在企业HR沟通抵扣税流程和操作,提供更好的消费体验。建议保险公司在银保、网销、电销渠道积极推广税延养老产品,投入更多资源对现有的渠道工作流程、方法进行升级改造。

 

六、近期改革的八个目标

(一)暂时保留两个平台的过渡期与适时建立统一信息平台

就目前来看,第三支柱处于起步阶段,在一定时期内可保留中证登平台、中保信平台,这有利于保护保险也和公募业的积极性。适时研究建立管理服务信息平台的共享问题。长期看,如果第三支柱的信息平台不统一,不仅不利于提高投保人员的权益保障,也不方便投保人员进行权益查询,还不利于第二、三支柱的总体监管,不利于制度性税优政策的实施。有关部门应联合税务总局、银保监会、证监会等单位,共同研究建立第二、三支柱制度和管理服务信息平台,有效对接中证登平台、中保信平台,实现对养老保险体系第二、三支柱的宏观监管

(二)尽快向个人综合所得税制过渡

长期看,个税制度安排的改革能否成功是决定我国养老保障体系第二、三支柱能否真正发展起来的决定性因素。毫无疑问,目前制约税延养老险、税优健康险的主要因素是个税制度安排存在问题。应加快目前分项所得税制向综合所得税制转型的改革步伐,唯有综合所得税制的实施才是从根本上促进多层次养老保障体系的动力源。此次个税政策调整引入了赡养老人和子女教育等六项专项扣除,有媒体将其称之为是“个人综合所得税”。其实,这次政策调整不是真正的综合所得税制,充其量是带有综合所得税制“因素”的“准”综合所得税制。个人综合所得税制有两个标志性的制度设计:一是确保年终实施个税调整;二是年终个税调整时以家庭为单位。在“真正”的综合所得税制下,第三支柱的账户持有人就可以彻底“摆脱”的供职单位而随意自由购买这些税优型养老产品,就可以一人购买,带动全家,因此,第三支柱持有人数的数量在发达国家基本是以家庭为单位进行统计的,这将会成倍地扩大第三支柱的覆盖面。

(三)适时建立资本利得税制度

一个国家多层次社保体系能否真正建立起来取决于很多因素。其中一个重要因素是税制环境。北美地区多层次养老保障体系特别发达,税制大环境发挥了重要作用,其中,资本利得税是一个重要条件。如果没有一个法律体系完备的资本利得税条件,第二、三支柱养老金不可能这么发达。美国第二支柱养老基金规模相当于其GDP的83%,第三支柱养老基金相当于其GDP47%,如果加上第一支柱养老基金,相当于其GDP的145%,相当于其股市市值的70%!加拿大的第二支柱养老金相当于其GDP的101%,第三支柱养老基金相当于其GDP的57%,如果加上第一支柱,相当于其GDP的176%,相当于其股市市值的130%!税制改革任重道远,它决定中国养老体系的结构能否建立起一个多层次的模式,决定资本市场能否繁荣成熟,决定能否将天量的银行储蓄“挤压”到养老金体系中来,决定着中国是否能有长期投资基金。

(四)提高个税起征点应理性化

个税起征点过高,纳税人数量就十分有限,多层次社保体系建设就面临一个窘境,即来自市场化运行的第二支柱企业年金、第三支柱个人养老金、企业补充医疗保险制度、税延健康险的覆盖率都难以扩大。这实际上是“剥夺”了大部分居民的“福利权”。短期看,提高起征点可以惠民,但长期看却不能建立起一个多样性的福利结构,因此,提高起征点与构建多层次福利制度是一个抉择,涉及到短期利益与长期福祉的关系问题。当然,起征点不宜太高,绝不意味着提高个税占财政税收的比重,更不意味着增加纳税人的负担,而是意味着,在个税占财政税收的总体水平大致不变的情况下,采取缩小纳税档次级差的办法来扩大纳税人数量,“摊薄”每个纳税人的纳税额度。未来随着经济的发展和劳动要素分配比例的不断提高,再逐渐从以间接税为主的税收结构向直接税为主进行转变。所以,这是一个长期的改革过程。个税改革的思路应是“低起点、广覆盖、低税率,多阶梯”,其政策含义是,低起征点与低税率并用,在超额累进税率中增加税率的阶梯。个税实行“双低”之后,纳税人数量增加了,但税率刚好可以抵扣掉建立第三支柱的税优比例,个人的经济负担并没有增加;对国家来说,要掌握这样一个度,那就是,与下降之前相比,总体税入水平既没有下降,也没提高,因为虽然税基扩大了,但涉税福利项目具有抵消效应;对公民意识来说,纳税人数量扩大后,纳税意识得以加强,对国家财政关注度得以提高;对公平性来说,与纳税权对应的福利权得到扩展之后,涉税福利的社会不公得以避免;对建立第三支柱来说,降低起征点和降低税率之后,虽然纳税额度很小,每个阶梯之间级差也很小,但其敏感度却很高,对建立EET型个人账户具有较好的激励性。

(五)大幅降费要与第三支柱税优政策同步设计

减税降费政策已经实施了五、六年,今年以来又进行了新一轮的大规模减税降费,其中,第一支柱基本养老保险的企业缴费率从20%降至16%,实行的是EEE个税全免政策;第二支柱的税优比例是9%(个人4%+单位5%),实行的是EET;第三支柱缴费税前列支比率正处于改革过程之中。长期看,第一支柱基本养老金制度大幅降费率和降费基(“双降”)是一个长期制度安排,与前几轮实施的临时性阶段性举措大不相同,因此,长期看,第一支柱替代率的下调是必然趋势,这是养老金经济学的必然结果,也是一个严峻挑战。这为大力发展第三支柱带来一个机遇:第三支柱可“弥补”第一支柱替代率下同的“真空”,以保证退休收入总体稳定,这就意味着调整三个支柱之间各自缴费率的时机已经到来,意味着理顺养老保障体系中政府与市场的关系已经摆在案头,意味着对三支柱养老保障制度进行顶层设计已经势在必行,意味着需对养老保障体系通盘考虑,统筹安排,同步进行。

(六)第三支柱的窘境急迫呼唤跨部门决策机制的建立

众所周知,第三支柱由保险业和基金业构成两支大军。税延养老险经历了长达12年的酝酿与生产,终修正果。公募基金是第三支柱养老金制度的重要组成部分,虽然养老目标基金的孕育只有三年,但也多有磨难。第三支柱内部两个分支之间的不协调就足以显示高层协调机制的重要性,养老保障三个支柱之间的顶层设计与跨部门决策机制就显得更为重要。三个支柱的实际运转和监管分别由不同部门负责,如果没有对三支柱各自税收支持的缴费率及其相对应的各自替代率的通盘考虑,将难以统一调配这些资源。税延养老险试点结束后停滞不前、养老目标基金税延政策的难产等,都足以说明我国养老保障体系建设需要一个横跨多个部门的高层决策体制。老百姓的福祉需求就摆在那里,人口老龄化的快速发展也摆在那里,部门决策分割导致的改革障碍也摆在那里。由此想到,2001年美国实施社保改革时布什总统宣布正式成立“加强社会保障总统委员会”,它直接对总统负责,由两党成员(各8名)组成的16人组成。

(七)尽快赋予养老目标基金税优政策

养老目标基金规模虽然已达150亿元,但税前列支的税收政策至今还未出台。从本质上讲,目前的养老目标基金还不是真正意义上的“中国版”TDF(目标日期基金),还不是真正意义上的“第三支柱”,关键原因就在于它还没有税优政策的支持和税优政策对“退休日”的“锁定”,能做到的只能是成立几年之后就“听任”投资人的赎回,不能“锁定退休日”,与普通公募又有什么区别?所以,这样的“养老目标基金”就还是打着“养老”旗帜的普通公募,还没有进入到“第三支柱”的社保体系之中,与“养老”和“社保”还没有“法定”的制度关系。因此,从完善社保体系的角度看,税延型养老目标基金政策应尽快出台。

(八)第三支柱发展对壮大长期机构投资者和矫正金融结构意义重大

从发达国家的实践来看税延养老险也好税延养老目标基金也罢它关乎的不仅仅是养老金制度本身还涉及到资本市场和长期经济发展潜力也许即使养老目标基金出台了税优政策,今天的税延养老险对税制“测试”的结果有可能同样发生在明天税延养老目标基金身上,今天税延养老险遭遇的“滑铁卢”也许明天会发生在养老目标基金身上,因为税制大环境没有改变,那时,也许基金管理公司与今天的保险公司一样,也不得不发动公司员工进行“自救”;但是,税优政策不出台如何才能去“测试”和推动税制改革?不去改革如何才能建立第三支柱和多层次养老保障体系?没有第三支柱如何能使退休收入多元化和多样性?如何才能让银行储蓄“搬家”到社保体系并获得长期资金?没有长期资金如何才能获得一个稳定成熟的资本市场和矫正我们的金融结构?我们应该认识到,第三支柱是投资行为长期化、获取长钱和建立长期机构投资者的重要因素。 

 

简单结论

第一,养老金三个支柱的关系是互补性的、选择性的,不是等级性质的、前提性质的,就是说,参加第二或第三支柱的人,无须以参加第一支柱为前提条件,否则就不能参加第二、三支柱。在这个问题上,对第二支柱企业年金做出的规定就存在一定的误区。目前,在参加第一支柱的参保人中有三分之一是非正规部门,据预测,到2050年,这个比例将上升到三分之二,因此,发展第三支柱非常重要。

第二,第二支柱企业年金的发展空间注定要小于第三支柱,因为国企该建立的基本都建立了,广大民企的获取资源的空间有限,导致其盈利能力有限,他们在一定时期内主要还是生存的问题,减税降费是一个很好的诠释。因此,第三支柱对构建多支柱养老金体系具有标志性的意义。

第三,欧洲有些国家的教训显示,例如德国,采取“负所得税”的办法建立第三支柱商业养老保险的效果是不太成功的。就我国的财政状况及其前瞻来看,用“负所得税”的办法建立养老金制度也是不现实的。

第四,我国的储蓄率世界名列前茅,银行理财产品将近30万亿元,多年来寿险保费收入的增长率均为两位数,这些数据都告诉我们,在需求侧那里毫无疑问存在着一个庞大的潜在的税延养老保险市场,问题的关键在于供给侧,因此,深化保险业供给侧改革将是发展税延养老险的主攻方向。

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