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这期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《住房公积金不应取消的理由与尽快改革的四个选项》。如引用,请注明出处并通知作者——编者。

 

住房公积金不应取消的理由与尽快改革的四个选项

 

郑秉文

全国政协委员

中国社科院世界社保研究中心主任

 

【摘  要】针对取消住房公积金的呼声,作者基于《全国住房公积金2018年年度报告》披露的数据为依据,详细分析了住房公积金的制度效率和制度公平,认为相较于其他缴费型福利制度,住房公积金的运行效果并不很差,在“受益率”等几个指标方面甚至要好于某些缴费型福利制度。作者从需求端看公积金的功能,认为该制度存在的价值依然存在;从我国初次收入分配的格局看劳动收入份额偏低的现状,认为该制度可提高劳动收入份额;从公积金不存在税收楔子的现状看职工的获得感,认为该制度已成为职工的收入之一;从公积金的中低收入阶层贷款人占95%的现状看在贫困地区受到欢迎的程度,认为该制度可以提高贫困地区的职工收入;从私企职工缴存人数占比越来越大的趋势看覆盖面的发展趋势,认为该制度的公平性将会逐渐改善;从城镇化率的发展趋势看我国住房制度的目标体系,认为住房公积金制度作为一个辅助性机制的历史使命并未完结。最后,作者认为公积金目前存在的两个最大问题是收益率和统筹层次低下,应尽快改革,进而提出了四个改革选项。

【关键词】 住房公积金改革  住房制度改革  住房储蓄银行  收入分配  社会保障改革 

2020年“两会”我带来了三个提案:第一个是“关于发挥失业保险作用、尽快修订《失业保险条例》的提案”,第二个是“关于将网络互助行业应尽快纳入监管的提案”,第三个是“关于保留和改革住房公积金制度的提案”。没想到,第三个提案在媒体上受到广泛关注,仅两天时间,在百度认证号上阅读量已超过830万,评论的很多,绝大部分评论是支持我的观点,转载的也很多,找我采访的媒体很多,这又引起了我的进一步深入研究的热情,便把这个关于公积金改革的提案扩展成文。

主张废除住房公积金制度的观点归纳起来主要有三条理[1]一是认为增加了企业负担,如果取消了这个制度,可明显减轻企业负担;二是认为住房公积金制度存在不公平,因为很多私企没有加入进来,即使加入进来的人群,也有相当一部分人没有购房的需求;三是认为住房公积金已经完成了历史使命,很多人已经有了自己的住房,这个制度过时了,是当初学习新加坡中央公积金的结果。

我认为,住房公积金制度目前还有存在的价值,它的历史使命并未完结,应继续保留;这个制度还存在很大的需求,尤其对中低收入群体和“夹心层”来说,这个制度还有存在的价值;住房公积金制度的公平性确实存在一些问题,但这些问题应在改革中逐渐解决,而不应因噎废食;住房公积金制度确实是企业的成本支出,但没有企业抱怨它,因为它已成为企业法定福利的一部分,企业抱怨的是社保费太高。

本文以住房和城乡建设部、财政部和中国人民银行三部分联合印发的《全国住房公积金2018年年度报告》给出的数据为基[2]着重分析住房公积金制度的4个效率和4个公平问题;接下来,本文从5个角度着重分析住房公积金制度历史使命到底是否已经完结;文章的第三部分阐述笔者对住房公积金的改革前景,提出了由易到难的4个改革选项

一、住房公积金的制度效率与制度公平

历年印发的“全国住房公积金年度报告”我们可对住房公积金的制度效率与制度公平有大致了解。根据《全国住房公积金2019年年度报告》给出的数据,我们可将住房公积金的“制度效率”可归纳为4个特点,住房公积金的“制度公平”也可归纳为4个特点。我们先看住房公积金的4个制度效率特征。

第一,受益率比较高。截至2019年底,住房公积金累计发放个人住房贷款3621万笔(含22次以上贷款),其中双职工职工占三分之一,合计大约有5500万人受益,即在1.49亿实缴职工中,住房贷款人数占比高达37%。住房公积金制度的本质是一项互助制度,作为互助制度,能有38%的成员受益,这个比例是不低的,同时,与我国类似的缴费型福利制度相比,这个比例也是不低的。失业保险制度是我国一项重要的缴费型福利制度,但其参保受益率(年末领取失业金人数/年末参保人数)从来就没超过5%2004年“参保受益率”是4.0%(年末领取失业金人数是420万,参保人数是1.05亿),到2018年降到1.1%(领取失业金人数223万,参保人数是2亿),15年间参保缴费的人数增加了1倍,而领取失业金人数则减少了近1

第二,房贷水平适宜。多年来,住房公积金贷款水平表现适宜,在二、三线城市基本能够满足购房需求。以2019年为例,全年共计发放个人住房贷款286万笔,发放金额1.21万亿元,平均每笔房贷大约42万元,在二、三线城市够交首付就基本上可以解决贷款的问题而无须再另外组合商业性贷款。作为“互助会”性质的住房公积金制度,这样的放贷水平对购房的工薪阶层而言是很有效率的。

第三,为职工减轻沉重利息负担。公积金贷款利率较低,五年期以上3.25%,比商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点。2018年发放的房贷可为贷款职工节约利息支出2020亿元,平均每笔贷款按10年期计算,可为贷款人节约利息支出8万元。20多年来,公积金制度为职工减轻上万亿的利息负担,它给工薪阶层和夹心阶层带来了实惠,解决了实际生活问题,这是公积金制度生命力之所在,是绝大多数城镇居民和企业职工愿意保留和支持住房公积金的根本原因。

第四,行政管理成本完全来自提取的管理费。20多年来,住房公积金制度发展成为一个完整和独立运行的系统。目前,全国有341个公积金管理中心,服务网点3350个,从业人员4.42万人,其中40%是非在编人员。这个系统的一个重要运行特征是依靠提取管理费自我循环和自我支撑,没给国家财政带来任何经济负担。例如,2019年全系统提取管理费116亿元,每亿元资产的综合管理成本21万元,它覆盖所有从业人员的工资奖金、办公场地办公设备、公务费用等,是一个完全的自收自支系统。而其他缴费型福利制度则不是这样,比如社会保险系统,甚至包括全国社保基金理事会,其所有运行管理成本(人员工资和办公场所办公设备等)都是来自财政转移支付。例如,五项社会保险的经办机构工作人员全国大约有20万人,作为事业单位,包括人员工资奖金和办公费用等所有运行成本均来自财政转移支再如,全国社保基金理事会作为管理2.4万亿人民币资产的大型机构投资本应是很好地发挥社会责任,但它却是一个事业单位,所有成本来自财政转移支付,这在全世界也是极其罕见的。所以,从运行成本的角度看,在我国目前缴费型福利制度里,住房公积金制度管理成本完全内在化的运行特征是比较成功的,甚至可以说是一个样板。

住房公积金的制度公平改善比较明显,大约也存在4个特征。

第一,覆盖面逐渐扩大。在评价一项缴费型福利制度时,覆盖面的大小是一个重要指标,如果覆盖面太小,往往受到社会诟病。住房公积金缴存职工数1.49亿人,相对于4.42亿城镇就业人员来覆盖率为34%,仅为三分之一,存在公平性问题。但是,在我国缴费型福利制度里,这个覆盖率已经算是很不错的了。例如,在具有可比性的社会保险制度中,除医疗和养老以外,2018年失业保险覆盖只不过1.96亿人,生育保险2.04亿,而它们的强制性程度要大于住房公积金。其他一些缴费型制度覆盖人数很少,例如,企业年金覆盖职工人数仅为2547万,仅覆盖城镇就业人数的0.6%2015至今,每年覆盖职工人数增长分别仅为1.00%0.39%0.26%0.47%,仅在2019年回升至8.75%从发展速度看,也是令人满意的,例如,实缴单位在2014年是207万个,实缴职工人数仅是1.19亿人,但到2018年分别提高到322万个和1.49亿人,年均增长率比较稳定,基本在5%左右。


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