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这期刊发的《工作论文》是由张盈华、于萌撰写的《城乡居民基础养老金最低标准调整机制与方案——基于充足、公平和可负担的综合分析》。如引用,请注明出处并通知作者——编者。

 

城乡居民基础养老金最低标准调整机制与方案

——基于充足、公平和可负担的综合分析

 

张盈华

中国社科院社会发展战略研究院

于萌

郑州市社会保险局


【摘  要】城乡居民基本养老保险制度建立10年来,基础养老金最低标准未形成常态化调整,还不能有效抵御贫困风险,领取待遇的老年居民未能同步分享经济增长成果。2018年《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出,要适时提出基础养老金最低标准的调整方案,其建议的基本原则可归纳为稳定充足性、群体公平性和财政可负担。据此,文章选择消费物价指数、职工基本养老金增长率和农村居民人均可支配收入增长率作为参数,分“跟从国家贫困线趋势”和“跟从老年基本消费线趋势”两个方案对参数系数做了估值,提出了两个方案的基础养老金最低标准调整机制。对比发现,经调整后的基础养老金最低标准增长更稳定,且中央财政补助的负担变化不大。进一步,对调整机制会随政策环境变化而变化做了说明。最后,本文提出尽快明确基础养老金待遇调整基本原则和强化中央财政对补助责任的政策建议。

【关键词】城乡居民基本养老险;基础养老金;最低标准;调整机制;中央财政补助


城乡居民基础养老金最低标准是中央财政负担的老年福利,其属性是普惠的、非排他的“公共品”。20183月,人力资源与社会保障部(后文简称“人社部”)和财政部联合印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》(以下简称“《意见》”),要“适时提出城乡居民全国基础养老金最低标准调整方案”,提出了这一“公共品”公平、适度、长期供给的问题。本文从保障充足性、群体公平性和政府可负担三个维度,探讨城乡居民基础养老金最低标准的调整机制(以下简称“调整机制”)。 

   一、引言  

2009年新型农村社会养老保险试点、2011年城镇居民社会养老保险试点建立,到2014年建立统一的城乡居民基本养老保险,经过10年发展,城乡居民基本养老保险制度框架已定型。在这项制度中,中央财政承担基础养老金最低标准之责,但始终未形成常态化和正常化的调整机制,这既影响参保人对养老金的预期,也不利于各级政府预测财政的长期负担。近年来,学界对城乡居民基础养老金的确定和调整给予越来越多关注,很多研究的背后都有调整机制的假设。根据研究视角的不同,这些研究大致分为以下两类。

一类是从强调消费保障和分享经济成果的视角出发,将基础养老金跟从物价上涨率、经济增长率(GDP增长率)、居民人均收入增长率等指标调整。例如,李文军(2018)认为,为了确保基础养老金不低于居民收入消费差的25%,调整机制应是100%的物价上涨率+50%的经济增长率+50%的居民人均收入增长率。但也有研究显示,单纯以物价指数和经济增长率为依据调整养老金,结果造成了日本养老保险制度承受支付压力。因此,养老金的调整要有“天花板”,尤其是以财政兜底的基础养老金,不能不考虑财政负担的长期性。

另一类是从老年基本生活需要和财政负担能力的综合视角出发,在考虑消费保障的同时,引入财政可负担的约束条件。边恕(2016)用热量支出法计算老年人的食品消费需求,以此确定基础养老金标准,其采用的基础养老金调整系数是所选类别的食品消费增长率;卢昱昕等(2013)运用目标替代率盯住法,将城乡居民养老金(基础养老金和个人账户养老金)盯住最低生活保障水平或人均食品支出水平,按低保标准或人均食品支出变化与个人账户积累额的变化等因素进行动态调整;景鹏等(2018)综合居民养老需求和基金收支平衡两因素,测算出农村居民基础养老金的合意替代率是23%~30.5%,其背后的待遇调整机制是跟从农村居民人均纯收入的增长率。

应该说,上述研究各有道理,但结论莫衷一是,其根源在于对城乡居民基础养老金待遇标准的定位不同。如何建立城乡居民基础养老金最低标准的调整机制,目前没有直接研究,《意见》提出“统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况”,实际上给出了决策部门认可的三个参数,即居民收入增长率、物价上涨率、城镇职工基本养老金增长率,同时将中央财政长期可负担作为约束条件。 

  二、 十年来调整机制面临的主要问题 

 

(一)未形成常态化调整

2009年新型农村社会养老保险制度试点以来,十年间基础养老金最低标准的调整只发生过两次,一次是2015年由55/月提高至70/月,另一次是2018年由70/月提高至88/月,这与同期城镇职工基本养老金对比鲜明,后者自2005年以来每年都有向社会公布的最低调整幅度,其中20052015年每年调整10%2016018年各年分别调整6.5%5.5%5%2019年维持5%的调整幅度。

从绝对数看,20092018年城乡居民基础养老金的最低标准从55/月提高至88/月,增长60%,国家贫困线标准由2300/年提高至3535/年,上升54%,基础养老金最低标准的增长幅度大于贫困线上升幅度,预防老年贫困的功能似有提升。

但是,贫困线标准是按年调整的,基础养老金最低标准的调整未与之形成联动,预防老年贫困的作用在时间分布上极不均匀。2010年,基础养老金最低标准相当于国家贫困线的29%20112014年连续下降,2014年降为24%2015年第一次上调基础养老金后回升至28%20162017年再度下降,到2017年降为25%2018年第二次上调基础养老金后回升至30%。可见,基础养老金最低标准没有稳定、持续、常态化的调整机制。
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