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这期刊发的《工作论文》是由高庆波撰写的《非缴费型养老金制度选择:起源、发展与展望》。如引用,请注明出处并通知作者——编者。


非缴费型养老金制度选择:起源、发展与展望


高庆波

中国社科院社会发展战略研究院


【摘  要】现代非缴费型养老金制度诞生百余年来,其界定至今仍未达成共识。文章从养老金制度本源的视角出发,分析了当前世界上各国非缴费型养老金制度,并认为该制度可以分成三种情况,一是以非缴费型养老金制度为主体,二是非缴费型养老金制度与缴费型养老金制度共生发展,三是形式上表现为非缴费型养老金制度缺失,实际上却由制度萌芽与制度消亡两种情况组成。文章通过分析发现,是从零开始构建非缴费型养老金制度,还是在缴费型养老金制度基础上构建非缴费型养老金制度,两者的发展路径存在明显差异。最后,文章总结了非缴费型养老金制度发展演化的动因,认为经济、人口与产业规模变化等外在约束条件导致了制度的初始选择差异,并持续影响非缴费型养老金制度的发展与模式选择。

【关键词】非缴费型养老金;路径依赖;模式比较;养老金

1891年,丹麦建立了非缴费型养老金制度,与德国建立首个缴费型养老金制度仅相差两年。到20世纪末,国际劳工组织(ILO)调查显示,1998年约有10亿左右的劳动者处于失业或不充分就业状态。在21世纪的第一个十年结束之时,世界上仍有48%的已经达到退休年龄的老年人没能享有养老金,在能够享受养老金待遇的群体中,还有相当数量的老年人领取到的养老金不足以保障其晚年生活。在这样的情况下,ILO等国际组织将非缴费型养老金制度作为反贫困对策大力推广,非缴费型养老金制度得到快速发展,尤其是在中低收入国家。

在理论研究方面,2005年世界银行将原三支柱理论扩展为五支柱理论,增加了非缴费型养老金制度为零支柱,极大地推动了相关研究的发展。但遗憾的是,关于非缴费型养老金的定义至今仍未达成共识,相关探讨需要从界定开始。

一、非缴费型养老金制度界定与发展现状

历经百余年的发展之后,在纷繁的非缴费型养老金制度界定中,对非缴费型养老金制度公认的特征只有制度受益者无需缴费一项,至于其他特征仍存在着各种分歧。总的来看,以往研究多从功能角度出发,对非缴费型养老金制度进行了分层级界定。

(一) 基于功能的非缴费型养老金制度界定

经济合作与发展组织(OECD)认为,非缴费型养老金制度应该是普惠的,制度目标包括反贫困与再分配,待遇充足性则取决于财政ILO认为,各种普惠性的养老金以及老年收入保障都应被视为非缴费型养老金制度,即在OECD基础上增加了家计调查型(means tested)养老金制度及各种类型的最低收入保障(minimum income guarantee)制度,后者包含缴费型养老金制度中的最低养老金制度;以霍兹曼(Robert Holzmann)为代表的世界银行学者进一步为非缴费型养老金制度增加了事前干预部分。世界银行认为,非缴费养老金制度分为事前干预和事后干预,各种缴费型养老金制度中的匹配缴费部分属于事前干预部分,而社会养老金及最低收入保障等内容属于事后干预的组成部分

既有研究对非缴费型养老金制度的界定,大体分为如下三个层次。

中间层次如OECD及尼古拉斯·巴尔(Nicholas Barr)等人所总结的,“非缴费型养老金制度应该是一种基于年龄和居住年限的福利制度(资金来自财政),不仅有助于缓解贫困并改善养老金制度的覆盖充足性,还有助于劳工流动(含国际流动)”,该定义描述的是普惠型非缴费型养老金(国民年金/社会养老金)制度。

如果申请领取非缴费型养老金待遇需要其他附加资格条件(如家计调查等),那么将形成非缴费型养老金制度的第一层次,即附加限制条件的非缴费型养老金制度。在既有文献中,众多学者以普惠与否(是否附加条件)作为分类标准。

第三个层次,即ILO所提出的各种旨在维持老年收入的收入维持制度。

在这三个层次之外,世界银行增加的收入匹配部分并不是一个单独的层次,其与上述三个层次既可以互相叠加,也可以并无关联

总的来看,已有研究从非缴费型养老金制度的功能出发,将非缴费型养老金制度划分成不同的层级,每个层级代表着不同研究者认定的非缴费型养老金制度


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