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这期刊发的《工作论文》是由刘桂莲、房连泉撰写的《典型国家的非缴费型与缴费型养老金制度融合设计研究》。如引用,请注明出处并通知作者——编者。

 

典型国家的非缴费型与缴费型养老金制度融合设计研究

 

刘桂莲

首都师范大学管理学院

房连泉

中国社科院社会发展战略研究院

 

【摘  要】20世纪90年代以来,非缴费型与缴费型养老金制度的融合式发展成为国际养老保障制度改革的主要趋势之一。根据养老金制度的不同融合形态,两种制度的融合类型大体划分为最低担保型、补缺型和托底援助型三类。瑞典、智利、美国和韩国四国融合设计经验表明,融合式发展不仅有助于减贫,而且还对收入再分配、劳动激励等产生间接影响。结合国际经验,本文得出三点启示:一是实现非缴费型与缴费型制度的有效融合,二是处理好非缴费型养老金模式选择与制度长期运行成本、劳动激励的关系,三是提高城乡居民社会养老保险待遇水平,建立待遇指数化动态调整机制。

【关键词】非缴费型养老金;缴费型养老金;减贫;最低养老金

 

相对公共养老金制度下的缴费型养老保险制度而言,非缴费型养老金计划是政府定期向老年人提供的无需个人缴费的现金转移,其受益资格往往基于年龄、居住时间或家计调查,与个人过去缴费没有必然联系。非缴费型养老金通常又被称为社会养老金,主要面向不具备持续缴费能力和终生面临贫困风险的老年人,是发挥减贫和收入再分配功能的有效政策工具。

按照世界银行多支柱养老保障体系的基本分类标准,1994年非缴费型养老金与社会保险一起被划为第一支柱,2005年扩展为五支柱时,非缴费型养老金则单独列出归为零支柱。非缴费型养老金在多支柱养老保障体系中地位的变化,突显其在老年收入保障体系中的重要作用。与此同时,如何厘清缴费型与非缴费型养老金计划的关系和制度边界,实现不同层次养老金制度的整合,逐渐成为各国制度设计关注的重点。20世纪80年代末开始,学界关于非缴费型和缴费型养老金制度地位和关系的研究越来越多。BarrientosMǜller指出,因非缴费型养老金制度以减贫为主要目标,养老金待遇水平较低,应同时运行缴费型和非缴费型制度,实现普惠式非缴费型养老金制度与收入关联养老保险制度的良好整合有助于弱势群体摆脱贫困。部分学者也发现,缴费型与非缴费型制度之间的差异使其在融合过程中面临一些问题:非缴费型养老金待遇水平的设定可能会影响人们参与缴费型制度的积极性。此外,Charlton认为因非缴费型和缴费型养老金制度在组织管理和制度理念上存在的差异,两者在融合过程中会遇到一些政治问题,需要大量外部力量的支持。

伴随全球经济增速趋缓、人口老龄化、劳动力市场的变化,各国养老保障体系改革需要平衡多重目标:预防老年贫困、待遇充足性、扩大覆盖面、实现一定收入替代、劳动激励和财务可持续性。不同改革目标的实现需要不同的政策组合,任何单一制度均无法承受多重目标之重,应在考虑现实约束条件下实行组合式改革策略,因此,国际养老金制度改革逐渐走向融合式发展。中国老年人口数量的绝对规模大,蕴含着巨大的老年经济保障需求,加上我国养老保障制度体系的整合不够、发展不均衡及大量非正规就业者的存在,老年人因收入保障不足陷入贫困的风险很大,研究不同制度的融合发展有助于建立功能清晰、结构合理的老年收入保障体系。中国建设和完善非缴费型养老金制度需要重视国际经验,因此,本文选取部分实行制度融合式设计的国家为研究对象,重点探讨制度融合式设计在改进制度效率上发挥的作用,从而为我国养老保险制度的完善提供有益借鉴。

 

一、缴费型与非缴费型养老金计划发展的历程基本概述

缴费型与非缴费型养老金制度的建立均可追溯到19世纪末期。在这一百多年的时间里,根据与缴费型养老金制度的发展对比,非缴费型养老金制度经历了与缴费型制度并行发展、处于边缘从属地位和快速崛起的发展历程。

(一)与缴费型制度并行发展阶段:1889年—20世纪40年代

缴费型与非缴费型养老金计划的诞生前后相差两年时间,1889年德国率先建立缴费型养老保险制度,随后1891年丹麦正式推出由税收融资的针对60岁以上贫困人口的非缴费型养老金计划。该计划基于家计调查确定待遇资格,由地方政府管理。1897年,四分之一的丹麦老年人领取了相当于当地平均工资收入20%的养老金。新西兰于1898年引入非缴费型养老金制度,很快部分北欧国家和英联邦国家纷纷建立非缴费型养老金计划,比如1908年澳大利亚、1909年英国和爱尔兰、1913年瑞典推出第一个普惠型社会养老金、1919年乌拉圭、1927年南非、1936年挪威和1937年芬兰等。同期,俾斯麦式的缴费型养老保险制度从德国迅速传播到奥地利、法国、西班牙和葡萄牙等国,并于20世纪上半叶陆续扩散到其他OECDOrganization for Economic Co-operation and Development,简称经合组织)国家,该时期缴费型和非缴费型养老金计划并行发展。

(二)处于边缘从属地位的缓慢发展阶段:20世纪40年代—20世纪80年代末期

二战结束后,发展中国家开始大力发展本国的养老金制度,因养老金政策扩散效应和世界银行、国际劳工组织等国际机构的积极推动,拉丁美洲、非洲、中东和亚洲各国引入缴费型社会养老保险制度。该时期在最早一批建立非缴费型养老金制度的国家中非缴费型养老金占主导,辅之以缴费型计划,比如新西兰、澳大利亚和部分北欧国家,而在其他中低收入国家养老保障体系中非缴费型养老金制度发展相对滞后,一直处于边缘地位,究其原因主要有三点:一是人口年龄结构较轻,老年人口在总人口中的比例相对较低;二是多代同堂的家庭占主导地位,家庭支持是老年收入的重要来源;三是政府用于减贫的财政资源有限
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