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这期刊发的《工作论文》是由房连泉、王念琛撰写的《法国养老储备基金》。如引用,请注明出处并通知作者——编者。


法国养老储备基金


房连泉

中国社科院社会发展战略研究院

王念琛

中国社科院研究生院

 

随着全球人口老龄化的加快,社会保障制度的财务可持续性问题受到各国的普遍重视,越来越多的国家建立起社保储备基金来应对支付高峰。公共养老储备基金(Public Pension Reserve FundsPPRF),也称为主权养老基金Sovereign Pension FundsSPFs),是政府利用公共资源或社保缴费余额建立的国家主权基金。从资金来源上,养老储备基金可划分为两大类:第一类是非缴费型主权养老基金,这类基金由政府直接建立、在管理上与社保制度自身相分离、融资渠道主要来自一般税收、或来自外汇储备、或来自某种专属的自然资源外汇收入的养老基金。例如,澳大利亚的未来基金AFF)来源于预算盈余以及政府出售、转让国有公司的收入;挪威的全球政府养老基金NGPF)来自于石油收入,而智利的养老储备基金(PRF)则来自于铜矿收入。这类基金的特点是十几年甚至几十年内无须支付,专门用于老龄化高峰时应对社保制度未来的支付压力。在我国,于2000年成立的全国社会保障基金SSF)即属于此种类型的主权养老基金,至今已有20年的历史,资产规模已超2.2万亿元。第二类是指缴费型主权养老基金,即由政府或社保部门建立的支撑现收现付制的公共养老基金,其资金来源主要是参保者的缴费余额。例如在美国、加拿大、法国、日本、韩国等国家都有较大规模的社保储备基金。

2018年末,在OECD统计的17个具有公共养老储备基金的国家中,养老基金储备资产合计达到了6万亿美元,达到了整体GDP14.2%。在这些国家,养老储备基金大都采取市场化的投资策略,由国家公共部门或单独建立的法人机构进行运营,投资进入全球资本市场,采取越来越主动的积极化投资,以增强社保制度的盈利性。

以下以法国养老储备基金为典型案例,说明国际上公共养老储备基金的投资运营特点。

法国是欧洲国家中较早建立社保制度的国家之一,其现收现付的公共养老金制度覆盖国家公务人员、私人企业以及农业产业等部门的工人。自20世纪末以来,随着人口老龄化问题越来越严峻,养老金支付压力越来越大。根据法国国内预测,养老金制度的资金支付缺口将会在20202050年之间大规模出现。为应对这段时间内的资金短缺,1999年法国政府决定成立一支养老储备基金(Fonds de Reserve pour les Retraites,以下简称FRR),目标是在2020年前预先积累起一笔资产,使其逐步增值,届时满足私营部门养老金计划支出的需要。根据法国政府的设想,设立养老储备基金的主要目的,是通过储备的积累增加收益,弥补现收现付制度下所缴养老金的不足,使得在较长时期内养老金缴费率的变化相对平稳,减弱经济周期的不规则性对财政平衡的影响。因此,养老储备基金扮演的是平滑机制角色。作为一项过渡措施,它不会替代对现有退休保障制度的改革计划,而是为改革逐步实施奠定基础。

20017月,FRR被改造成为一个独立的运行实体,它的法律地位是一个国家主权享有、政府管理的独立机构,接受法国社会保障部、经济预算部的双重管理。根据当时的计划,在2020年前该基金作为一个信托管理基金,不得用于养老金支出,之后该基金开始向参加特定养老保障制度的退休者支取,将于2040年停止运行。总体上看,FRR主要有两方面筹资渠道:一是暂时性的超额缴费,即要求实际缴费率高于平衡现收现付体系所必需的缴费率,从而使计划产生部分资金收支赢余;二是外部分配资金,来自养老金体系外的筹集资金。

最初,FRR的注入资金主要来自四个方面:

一是税率为2%的社会税,该税收征自房产和资本收益;

二是法国国家老年基金的赢余(Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse – CNAV);

三是变卖部分国有资产的收入,包括来自储蓄银行(Caisse d’épargne units)的拨入资金以及出售移动电话经营许可证(UMTS)证的收入,等等;

四是社会赠与和基金收益。

在治理结构上,FRR是一支国家拥有、政府管理运作的独立基金,基金金融信息要定期面向社会公众进行披露,工会、参保人以及立法者都要加入到FRR的管理过程中。法国参、众两院、预算部、社会保障部是FRR的政府监管部门。监管委员会执行委员会是基金运营管理的两主主要部门。监管委员会(The Supervisory Board负责监管基金的投资政策,监管基金的投资管理状况,其成员由20人组成,包括参议员、工会代表、雇主协会代表、相关资深人士以及国会、国家预算部和社会保障部等部门的代表。基金执行委员会(The Executive Board是基金管理的执行机构,它执行基金的基本投资政策方针,定期向监管委员会报告基金的管理情况,尤其是陈述基金在社会环境和责任投资领域中的投资政策。执行委员会由三名成员组成,主席由法国信托储蓄银行的首席执行官担任。20037月,FRR还在内部成立了管理人选择委员会,帮助执行委员会完成选择基金管理公司的任务。国家信托局(Caisse des dépôts et consignationsCDC)是FRR基金资产的托管机构,它负责基金资产的管理工作,例如基金每天的现金流动管理、资产托管服等方面活动。为防范投资、管理方面的风险,FRR还建立了内部的风险委员会,该委员会每月都要开会,制定FRR的风险管理政策、管理和衡量风险、分析其发生概率。

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