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本期刊发的《工作论文》是由房连泉、郝若涵撰写的《划分养老保险事权亟待体制机制改革》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。

 

划分养老保险事权亟待体制机制改革

 

房连泉

中国社科院社会发展战略研究院

郝若涵

中国社科院大学研究生院

 

养老保险事权界定是多年来社保改革的一个难点问题。2020511日,中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出,加快建立现代财税制度,优化政府间事权和财权划分……适当加强中央在养老保险等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权。2020年末,城镇企业职工基本养老保险即将实现省级统收统支,在此基础上向十四五期间建立全国统筹制度迈进。在此过程中,合理划分央地事权及财政匹配责任,是关系改革能否顺利进展的一个关键,需从体制机制建设上入手,化解其中的障碍性因素。


一、养老保险事权的核心是财政支出责任 
 

从国际上看,养老保险事权的划分并不是一个复杂的问题。在大部分国家,现收现付的社会养老保险制度实行全国统筹,当制度出现收支亏空时,由一般税收进行转移支付,因此养老保险财政事权大都集中在中央层面。在经办管理上亦是如此,大部分国家采取垂直的全国统一经办体系,由独立的国家社保经办机构负责养老保险基金的征收和待遇发放,与地方政府职责基本无关。养老保险采用中央事权基金的主要理由在于:它是缴费型社会保险制度,资金收支独立于国家一般预算体系之外,由单独的社保基金预算封闭管理,与政府一般性收支项目相互隔离。因此,在独立型社会保险制度下,养老保险事权上升到中央政府并无异议。与之对应,非缴费型的福利制度则会涉及到央地责任划分的问题。由于社会救助类项目大多靠税收转移支付,通常会被纳入政府一般预算,在支付责任上中央和地方可以共同承担。例如,在美国,覆盖3000多万人口的医疗救助(Medicaid)制度是一项由联邦和州政府共同筹资的社保项目,联邦政府根据各州人口数量等因素确定对各地的补助金额。在日本,长期护理保险也带有部分福利性质,中央和地方政府共同(对半平摊)承担对基金的补助费用(占到基金筹资收入的一半)。再如我国的城乡居民基本养老保险制度,其中的基础养老金部分属于为福利性质的养老金津贴,由中央财政和地方分级承担支付。  

在我国,养老保险事权界定源起于特色国情下的养老保险统筹体制问题。自上世纪90年代起,养老保险初始建立时即采取区域统筹方式,为发挥地方积极性,地方政府在扩面征缴等工作中被赋予重要职责,多年来一直延续,至今养老保险仍未实现全国统筹。不可否认,多点试错和地方统筹管理有其历史贡献意义,在过去20多年养老保险覆盖面快速扩展,建成了世界上覆盖人口最大的社保制度。但随着社保制度全覆盖目标的接近实现,这种低统筹层次体制下,由地方分级负责管理和承担缺口支付责任的弊端也逐步凸显。由于经济发展条件、历史负担、老年赡养结构和外来流动人口等因素的影响,各地养老保险财务状况差别极大,呈现越来越明显的两极分化趋势。在以广东、北京、山东、江苏、浙江等省份为主的东部七八个省份,养老保险收支存在当期结余,集中了全国三分之二以上的养老保险基金;而在东北老工业基地和西部部分省份,养老保险收支亏损规模不断加大,个别省份甚至出现了累计结余资金耗尽的情况。但在低统筹层次下,各省之间基金结余却无法相互调剂使用。为保障养老金发放,国家财政从90年代末开始对职工基本养老保险进行补助,补助规模不断上升。表1说明1998年至2015年期间各级财政对城镇职工基本养老保险的补助情况,可看出历年中央财政补助占据了80%以上的份额。近4年来,财政每年对城镇职工基本养老保险的补助金额相对稳定为5000亿元上下水平,这样合计算下来,在过去20多年各级财政补助累计达到4万亿元之多。在中央和地方财政分灶吃饭体制下,中央为防范地方的道德风险(少收多支) ,采取了连带式挂钩式的财政责任分摊机制,即当一个地方出现养老保险支出缺口时,中央、省、市、县级政府都要承担一定的财政补助责任。在此背景下,如何合理划分各级政府之间在养老保险上的支付责任,成为界定养老保险事权的核心问题........
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