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本期刊发的《工作论文》是由齐传钧撰写的《中国第三支柱养老保险做大做强的可能性分析》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。

 

中国第三支柱养老保险做大做强的可能性分析

 

齐传钧

中国社会科学院社会发展战略研究院

 

摘要:如何做大做强第三支柱养老保险是近几年社会保障研究领域的一个热门话题。对这一问题的探讨不仅要客观地看待国外经验,而且还要深刻地洞见基本国情,更重要的是对第三支柱养老保险概念进行重构从而破除旧有观念。只有这样我们会发现中国第三支柱养老保险的发展壮大正面临着三大发展困境,即认知困境、经济转型困境和激励困境。最后按照先易后难的改革路线图,可以采取四项政策建议:通过引入个人账户尽快搭建第三支柱养老保险制度框架;通过制度重构把城乡居保中个人账户并入第三支柱养老保险;通过职工福利重塑把住房公积金整合到第三支柱养老保险;通过民生保障建设把短期储蓄转变为长期养老储备。

关键词:养老金;第三支柱;住房公积金;社会保障

 

一、引言

中国第一支柱养老保险“一支独大”而第二和第三支柱养老保险发展严重滞后早已成为业内的一个基本共识,因此如何推动后者快速发展正在成为近几年社会保障研究领域的一个热门话题。更为重要的是,202011月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)提出十四五时期要发展多支柱养老保险体系。考虑到十四五时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年,加快发展第二和第三支柱养老保险的重大意义得到进一步彰显。但作为第二支柱养老保险核心的企业年金计划经过整整30年的发展,不仅没有壮大起来,而且已经错失发展良机,在经济转型的现实约束下,已经难堪重,而职业年金计划属于强制型且只局限于机关事业单位职工。总的来说,在构建多支柱养老保险体系过程中,我们不能对第二支柱养老保险给予过高期望。在这种背景下,第三支柱养老保险做大做强不仅非常必要,而且也愈发紧迫。因此,202012月,中央经济工作会议进一步明确指出“要规范发展第三支柱养老保险”。20213年,“规范发展第三支柱养老保险”首次纳入到政府工作报告中。

但也无须讳言,做大做强第三支柱养老保险却并非易事。201851日政府启动了为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点工作,至今不仅早已过了试点期,而且截至20204月底,累计实现保费收入只有3.0亿元,而参保人数也仅为4.76。可以说,这项试点是不成功的。与之相比,很多国家虽然覆盖人口和资产规模都取得了领先地位,但就政策初衷而言也难言取得满意的结果。就拿长期被中国学者称颂的美国“个人退休账户”(Individual Retirement AccountsIRAs)来说,虽然已经覆盖了美国36.1%的家庭,但个人缴费不到资金流入的4%,其余都是从第二支柱养老保险转移而来,而且对覆盖面扩大的边际贡献率仅为6%(只参加个人退休账户的家庭占比)。当然,考虑到第二支柱养老保险的优异表现,我们也不能轻言美国个人退休账户就是失败的。再来看德国“里斯特养老金”(Riester-Rente),虽然取得了较高的覆盖率,但在收入最低的家庭中,只有五分之一的家庭参加了里斯特养老金。因此,单从填补养老金下降后缺口的角度上讲,至少到目前为止很难说提供了如此优厚补贴的计划是成功

那么,中国第三支柱养老保险建设如何才能实现政策初衷,或者说怎么算做大做强是值得深思的。当然前提是要弄清第三支柱养老保险的确切含义和覆盖范围的潜在边界,然后在此基础上探讨制约第三支柱养老保险发展的困境,最后基于困境的认识提出相应的解决办法。因此,本文的结构如下:第二部分,辨析第三支柱养老保险的概念,探讨其潜在覆盖范围,对“做大做强”制定一个参考标准;第三部分,对第三支柱养老保险所面临的困境进行分析,找到解决问题的方向;第四部分,对做大做强第三支柱养老保险提出具体政策建议并探讨其可能性。

 

二、第三支柱养老保险概念辨析

(一)从“多层次”到“多支柱”的范式改变

我们知道,第三支柱养老保险源自世界银行公开出版两个报告所定义的“多支柱”(pillars)养老保险体系,是个舶来品。一个是1994年出版的《防止老龄危机――保护老年人及促进增长的政策》,首次提出三支柱养老保险体系构想,其中包括了第三支柱养老保险,即个人自愿参加的养老储蓄计划。另一个是2005年发布的《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》,将整个养老保险体系由三支柱扩展成五支柱,而对第三支柱养老保险的规定没有出现本质性的变化。这一表述很快被国内学者接受并频繁使用,但对第三支柱养老保险的内涵和外延至今还没有形成清晰而统一的认。这不仅给政策制定者带来了巨大困惑,也严重限制了学术研究的视野。

与此同时,在中国官方文件中,出现的基本都是“多层次”(tiers),而非“多支柱”。最早可以追溯到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出建立多层次的社会保障体系。但这一表述强调的是社会保障体系的多层次性,而没有精准聚焦到养老保险体系。直到2005年国务院颁发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号),要求为建立多层次的养老保险体系……具备条件的企业可为职工建立企业年,算是更严格意义上的文件表述。如果忽略掉“多层次”指向上的细微差别,那么两个文件颁布时间与世界银行两个报告发布时间几乎是完全同步的,且意思相近。因此,大多数情况下被不加辨析等同起来,在多种学术场合随意使用。

甚至最近在官方文件中开始并列使用,例如前文提到的《建议》同时使用了上述两种表述,即“发展多层次、多支柱养老保险体系”,对二者是否有区别并没有给出相应解释,进一步造成了使用上的混乱,导致诸如标题为 “发展第三支柱,建立多层次养老保险体系”这样的报道时有出。当然,或许有人认为这并不重要的,可以把它们等同视之。但是,考虑到汉语丰富的语义内涵和当下特殊的时代背景,如果不加以辨析,我们就无法洞悉养老保险体系演化的内在逻辑,也就无法理解第三支柱养老保险的真正内涵,更不能发现不同第三支柱养老保险的差异并给出合理解释。因为,本文将从三个方面对这两个概念进行区分。

首先从字面意义上来说,根据现代汉语解释,“层次”是指系统在结构或功能方面的等级秩序;而“支柱”是指起支撑作用的柱子,比喻中坚力。显然二者虽然都具有多样性的含义,但内涵却不同。具体来说,“层次”不是简单的叠加,而是强调各层次之间存在一种主次关系和等级地位,一个层次的存在是以另一层次为前提的。而且,每一个层次都服从于整体需要,无法脱离这个整体而独立存在。“支柱”则是强调支柱自身的独立性、平等性和无法替代性,一个支柱的存在不以另一个支柱的存在为前提,一个支柱的存在也不能限制和否定其他支柱的存在,它们之间没有依从关系。同时,每个支柱服从的是功能需要,而不是整体需要,如果功能需要不存在或消失,那么满足这一功能需要支柱的缺失并不会对系统构成影响。对养老保险体系来说,如果是“多层次”,那么参加第二支柱养老保险只能以参保第一支柱为前提,第一支柱养老保险是主体,第二支柱养老保险是从属关系,是补充性质的,而第三支柱养老保险只能是更加边缘的,而且这三个层次都不能缺失,否则就难以满足社会成员待遇水平的差异化需求,系统就是不健全的。如果是“多支柱”,那么参加第二支柱养老保险甚至参加第三支柱养老保险都不应该以参加第一只支柱为前提,而且具体参加哪一个,也并非完全取决于待遇水平的高低,而是要依据自身就业和行为偏好等因素来决定。可以看出,虽然我们一直在强调加快发展第三支柱养老保险,但实际上是指“第三层次养老保险”,这符合已有制度架构和政府文件长期使用“多层次”这一表述的历史传统。


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