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      本期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《延迟退休如何影响养老基金?》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。



延迟退休如何影响养老基金?


摘要:延迟退休年龄是世界各国在养老金制度下“人为创造人口红利”的手段,但退休年龄的延迟终究是有生理极限的。建立一个资产型养老保险体系是解开老龄化“百年之虑”的“百年大计”。

关键词:养老金可持续性、收支缺口、赡养率、养老金改革、人口红利


人口老龄化是一个世界性的发展趋势,世界各国养老金制度都面临严重冲击,并且越是发达的国家,人口老龄化越严峻,养老金制度改革的压力越大。为此,在过去几十年里,有些发达国家在对养老金制度进行改革或建立改革委员会时常常使用拯救社会保障制度的口号,而且在这些国家的改革政策组合中,使用最普遍的一个做法就是提高退休年龄。从20世纪90年代开始,几乎所有发达国家和转型国家都在提高法定退休年龄,例如,美国2020年的法定退休年龄是66岁,2021年的法定退休年龄提高到66岁零2个月,每年提高2个月,2022年是66岁零4个月,一直到2026年实现法定退休年龄67岁为止。美国此次提高退休年龄的改革启动于2003年,其间2003年到2008年提高1岁,每年提高2个月,从65岁提高到66岁,然后2008年至2019喘息”12年。

与发达国家相比,中国的法定退休年龄太低,提高退休年龄的压力较大。中华人民共和国建立之后,中央政府曾两次颁布涉及退休年龄的政策:1951年中央人民政府政务院颁布的《劳动保险条例》规定:男工人和男职员年满60岁(工龄满25年)、女工人和女职员年满50岁(工龄满20年)可退休养老,某些工作环境特殊并对身体有害的行业男工人和男职员年满55岁、女工人和女职员年满45岁可退休养老;1978年国务院印发的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定,党政机关、群众团体、企业和事业单位的女干部年满55岁可以退休。基于上述退休政策,此次实施延迟法定退休年龄所涉及的群体主要是三个:50岁退休的女工人、55岁退休的女干部、60岁退休的男性工人和干部。

延退改革:必要且急迫

十三五规划纲要之后,十四五规划纲要再次及时地提出延迟法定退休年龄的问题。之所以称其及时,是因为刚公布的第七次全国人口普查结果显示,我国人口老龄化趋势进一步加剧:与2010年相比,60岁及以上人口从8.06%提高到13.5%,上升了5.44个百分点,而2010年仅比2000年上升2.93个百分点;65岁及以上人口从2010年的8.87%提高到现在的13.5%,上升了4.63个百分点,而2010年仅比2000年上升了1.91个百分点。20年前,65岁及以上人口仅为8 811万人,而20年后的今天高达1.91亿人,翻了一番多。据联合国的预测,我国人口老龄化将继续加剧。我国男女平均法定退休年龄原本已经很低,只有55岁左右,但由于种种原因,包括道德风险在内,每年男女平均实际退休年龄仅为54岁左右。

退休年龄太低对参保人本人不是很有利,它将降低养老金的金额或说降低替代率,例如,如果男女平均退休年龄提高到62.5岁,增加的8.5年缴费可提高每月统筹养老金好几百元(各地平均水平不一样,提高额度也不尽相同),账户养老金也有很大提高,二者合计每年可增加好几千元。另一方面,退休年龄太低对养老保险财务可持续性也很不利,并且退休年龄越低,对养老保险财务可持续性的影响越大。

在目前退休政策影响下,据学习出版社和党建读物出版社2020年底联合出版的《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》给出的预测[1],我国企业职工基本养老保险基金将在2029年首次出现收不抵支,到2036年将出现基金枯竭。笔者所在的中国社科院世界社保研究中心于20194月出版的《中国养老金精算报告2019—2050》对企业职工基本基金可持续情况也做过预测,其结果是到2028年出现收不抵支,2035年基金将枯竭。下面,根据这部精算报告的基础数据,把延迟退休对维持和改善企业职工养老保险制度的意义做一个简单介绍。

延迟退休可改善制度赡养率

在现收现付制下,有三个参数十分重要,那就是缴费率、替代率和赡养率。标准的替代率是指退休后第一年领取的养老金占退休前工资的百分比。赡养率是指养老保险制度内退休人数占登记参保尚未达到退休年龄的人数之比。例如,2020年城镇职工基本养老保险总计参保人数为45621万人(含机关事业单位人员),其中尚未达到退休年龄的参保职工32859万人,退休人员12762万人,制度赡养率为38.8%。赡养率越高,说明老龄化情况越严峻,而通常大家所说的抚养比一般是指赡养率的倒数,38.8%的倒数是2.58:1,就是指目前城镇职工基本养老保险是2.58个人养1个人。抚养比越高说明人口结构越年轻,老龄化情况越不严峻。缴费率、替代率和赡养率是一个函数关系,即缴费率=替代率×赡养率。这个公式说明,老龄化将导致赡养率逐年提高,如要保持基金收支平衡,或者提高缴费率,或者降低替代率。维持养老保险基金的精算平衡,防止使之陷入财政危机,这是大多数发达国家坚守的一个原则。但如果决策者不想降低替代率,也不想提高缴费率,甚至为了保市场主体和保就业还想降低缴费率,那就只剩一个办法了,就是降低赡养率。

但是,一般来说赡养率这个参数是给定的,因为它是由人口结构的现状决定的,即使鼓励大家多生育,也不可能一蹴而就、立竿见影!于是,一个稀释赡养率的间接办法就此诞生,那就是提高退休年龄。换言之,提高退休年龄可改变当期和未来一个时期的赡养率。这个办法收效快、效果好,既不用提高缴费率,也不用降低替代率,就可以部分解决老龄化对养老保险制度的冲击问题。这就是为什么在过去几十年里绝大多数国家选择提高退休年龄的原因。由于我国法定退休年龄过低,实际退休年龄更低,因此提高退休年龄对改善养老保险基金财务状况具有更为明显的效果。

假定我国延迟退休从2022年开始实施,女工人退休年龄每年提高4个月,当提高到55岁后男工人和职员开始按照每年提高4个月的节奏加入进来,最终男工人和职员法定退休年龄提高到65岁,女工人提高到60岁退休;还假定,女干部也是60岁退休。在这样的假定条件下,与不改革相比,我国城镇企业职工(不含机关事业单位,下同)养老保险的制度赡养率将发生明显变化。在不实施延迟退休政策下(下称不改革情况下),未退休登记参保人数将从2020年的2.76亿人逐渐提高到2050年的3.41亿人30年里仅增加0.24倍,而退休人数则从1.06亿人激增至2.78亿人,未来30年将增加1.64倍,最终将导致参保赡养率从2020年的38.3%提高到2050年的81.8%。但在实施延退改革之后,参保赡养率将得到极大缓解:未退休登记参保人数到2050年将提高到4.09亿人,而退休人数则降至2.10亿人,这一增一降使2050年参保赡养率降至51.4%


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