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本期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《发达国家延迟退休年龄的决策过程、经验教训及其对我国的启示》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。


发达国家延迟退休年龄的决策过程、经验教训

及其对我国的启示


郑秉文

中国社科院世界社保研究中心主任


一、中国延迟退休年龄的政策背景与人口压力

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则,逐步延迟法定退休年龄”。延迟法定退休年龄早在十几年前就已经在政策和学术研究的层面开展讨论,相关主管部门就已经提出了这个问题。2013年召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策。”20153月在十二届全国人大三次会议新闻发布会上,人力资源和社会保障部主要领导在回答记者说,将于2015年推出方案,2016年征求意见,2017年正式公布。201510月党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“出台渐进式延迟退休年龄政策”,在20163月两会上通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第六十五章“积极应对人口老龄化”中进一步将其明确为“实施渐进式延迟退休年龄政策”。

在过去的十几年里,延迟法定退休年龄的议题虽然多次被提及,甚至“十三五规划纲要”也曾提出“实施渐进式延迟退休年龄政策”,但在“十三五”期间,中央审时度势,统筹两个大局,牢牢把握发展主动权,将延迟退休年龄的实施安排在“十四五”期间,这是非常正确的,也是非常英明的。我国法定退休年龄是1953年《劳动保险条例》规定的:“男工人与男职员年满六十岁,一般工龄已满二十五年,本企业工龄满五年者,可退职养老”,“女工人与女职员年满五十岁,一般工龄满二十年,本企业工龄满五年者,得享受本条甲款规定的养老补助费待遇”。在改革开放前夕的19786月颁发的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978104号)规定的退休年龄是“男年满六十周岁,女年满五十周岁,连续工龄满十年的”和“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作,男年满五十五周岁,女年满四十五周岁,连续工龄满十年的”。

2021年5月公布的第七次全国人口普查数据结果显示20200-14岁人口为2.53亿人,占19.95%,与2010年相比,上升1.35个百分点。但15-59岁劳动就业年龄人口为8.94亿人,占63.5%,与2010年相比下降6.79个百分点。引人注目的是,60岁及以上人口是2.64亿人,占18.70%,比2010年上升5.44个百分点。65岁及以上人口1.91亿,占13.50%,比2010年上升了4.63个百分点。

展望未来,我国人口结构和预期寿命发生很大变化,尤其是在20352050年这两个时点,我国人口老龄化趋势变化非常快。根据联合国人口数据库的数据,新中国建立初期的1950年我国中位数年龄仅为23.9岁,而2020年提高到38.4岁,预计到2035年和2050年将分别高达45.0岁和47.6岁,就是说,到2050年中位数年龄将是1950年的两倍;1950年我国零岁组的男女平均寿命预期仅为49.3岁,2020年已提高到76.4岁,到20352050年将分别高达78.6岁和80.9岁;其中,65岁组的平均余命1950年仅为8.7岁,而2020年提高到16.2岁,到20352050年将分别提高到17.8岁和19.5岁。其中,女性的寿命预期更长,1950年零岁组女性的寿命仅为50.8岁,2020年提高到78.6岁,到20352050年分别高达80.6岁和82.5岁。从老年抚养比来看,在过去70年来的变化也较为明显,例如,以65/15-64岁的比例为例,1959年仅为8.4%,到改革开放之初的1980年提高到10.0%,但是,由于计划生育的原因,到2020年就快速提高到14.3%,预计到“十四五”期末将提高到16.0%,此后发展的速度更快,到2035年将提高到20.0%2050年提高到25.0%


二、法定退休年龄的起源及其在发达国家的改革曲线

人的寿命预期不断提高,说明我国人民的生活水平提高了,卫生条件和医疗技术水平进步了,社会保障制度完善了,自然环境越来越宜居了,是一件大好事,它充分体现了社会主义的优越性,同时,这也是世界各国的普遍人口现象,是人类社会文明发展的结果。但另一方面,人口老龄化也为人类社会带来一些挑战,世界各国政府都在为应对人口老龄化而积极采取措施,其中,提高法定退休年龄成为各国政府应对人口老龄化的首个改革选项。

法定退休年龄的制订是与社会保障制度的诞生紧密联系在一起的。在1889年德国宰相俾斯麦建立世界上首个社会养老保险制度之前,各国无须以立法的名义制订全国统一的法定退休年龄,为了生计,工人一般都工作到很晚甚至直到丧失劳动能力时才逐渐退出劳动力市场,即使在个别企业里建立了私人养老金即企业主举办的DB型退休金制度,工人退休的时点也是与雇主协商的结果,退休年龄属于家庭决策和私人部门的事务。但是,当国家建立起强制性养老金制度时就不得不面对这个问题:需要国家出面设定一个统一的法定退休年龄,于是,1889年俾斯麦根据当时的实际平均退休年龄,将70岁作为其法定退休年龄,那一年,俾斯麦是74岁。一旦公共养老金制度作为一项福利制度普照天下,就必然需要绑定一个法定退休年龄,而此时,降低退休年龄与提高替代率也必定被绑定在一起,成为工人斗争和争取福利权益的一个焦点,从此,法定退休年龄的曲线就一路下滑,直到20世纪80-90年代的谷底,此后,提高退休年龄成为各国的改革热点,于是,退休年龄曲线就成为一个“汤勺形状”:漫长的上百年的下滑加上近三、四十年来的“翘尾”
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