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本期刊发的《工作论文》是由朱俊生、邹琼撰写的《德国:养老基金投资与资本市场的互动》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。


德国:养老基金投资与资本市场的互动


朱俊生

清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监

国务院发展研究中心金融研究所保险研究室原副主任、教授、博士生导师

邹琼

中国社会科学院大学博士研究生


一、德国养老保险体系的演进与四层次架构

(一)养老保险体系演进

德国作为现代社会保障制度的发源地之一,其养老保险制度已有100多年的历史。随着老龄化以及经济社会发展,德国养老金体系不断调整和完善。德国向来注重“先立法,后实践”,与养老保障相关的重大发展与变革等都建立在相关的法律基础上(见表1)。


1881年德皇威廉一世在《皇帝敕令》中提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时有权得到救济,为养老保障制度的建立奠定了基础;1889年颁布《老年和残疾社会保险法》,标志着德国养老保险制度建立;之后手工业者(1983年)、农民(1995年)等养老保险建立,退休年龄(1889年、1972年、1989年、2004年、2007年、2014年)、缴费率(1889年、1949年、1967年、2001年)不断调整,以及补充养老保障(2001年、2005年)不断发展,德国养老体系不断完善。

德国养老保险体系具有以下特点。

首先,养老保险层次不断丰富。德国从1889年建立法定养老保险开始,便不断对其进行完善,如提高法定养老保险的覆盖率和保障水平。同时,为了更好地保障人们年老后的生活水平以及养老体系的可持续发展,德国也在逐渐发展补充养老保障,如1974年颁布的《企业补充养老金法》标志着德国企业补充养老金计划逐步成为一种制度;2001年颁布的《养老保险改革法令》,通过补贴和税收措施促进商业养老保险发展;2018年在职业养老金中引入DC计划,并提高了里斯特养老保险计划的基本补贴。

其次,覆盖范围不断扩大。德国养老保险制度最开始只承保工人,1911年通过《雇员保险法》扩展到职员和遗属,1938年通过《手工艺者养老金法》扩大到大部分自我雇佣的手工业者。1951年《农民养老保险法》建立了农民养老保障制度。养老保障覆盖人群越来越多、阶层越来越广泛。

最后,养老金管理不断完善。1957年确立现收现付制的筹资模式,2001年鼓励发展积累制的补充养老保险,1972年《退休改革法》确定了养老金指数化调整机制,2004年《法定养老保险可持续发展法》在养老金计算公式中加入“可持续发展因子”。同时,为了应对人口老龄化对养老保险基金造成的压力,德国逐渐提高养老金领取年龄。1992年养老金改革将退休年龄提高到65岁,2007年把领取养老金的年龄标准逐步从65岁提高到67岁。

(二)养老金体系的四层次架构

1980年,德国老年人口占工作年龄人口的比重为27.3%2020年提高至36.5%2060年将进一步提高至60.3%(见表2),老龄化程度将高于经济合作与发展组织(OECD)成员的平均水平(58.2%)。人口老龄化给德国现收现付制的基本养老保险的可持续性带来了挑战,是德国养老保险改革的重要原因。

第一层次包括法定养老保险、农民养老保险、公务员养老保险、特定职业养老保险和吕库普养老金。其中,法定养老保险是德国覆盖面最广、支出占比最高的养老保险,它为几乎所有雇员提供基本的养老保障。截至2017年底,共有5511万名德国民众参与法定养老保险,占德国总人口的66.78%,用于法定养老金的开支为3078.5亿欧元,占GDP9.4%

农民养老保险、公务员养老保险以及特定职业养老保险是针对特定人群设立的。例如,德国农民养老保险保障的对象主要是独立经营的农民与其配偶,于1951年开始建立,实行现收现付模式,政府的财政补贴是主要的资金来源,投保人只需缴纳少部分的养老保险费。吕库普养老保险是2004年改革引入的一项新的养老保险,又被称为“基本养老金”。与法定养老保险的作用类似,是为了保障人们的养老基本需求。但是法定养老保险采用的是现收现付制,资金主要来源为法定养老保险的保费和联邦政府补贴,吕库普养老保险采用基金积累制的融资结构,享受政府减税和一定的免税政策。

第二层次包括企业补充养老计划和里斯特养老保险计划。企业补充养老保险是企业为其雇员提供的福利待遇,不具有强制性,通常采用完全积累制的融资模式。里斯特养老保险计划覆盖的人群主要是那些由于法定养老金支付水平降低而收入受到影响的人,该计划的主要目标群体为中低收入者和子女较多的家庭,个人也可自愿参加里斯特养老保险计划。为了促进里斯特养老保险的发展,德国政府特别制订了包括基础补贴、子女补贴、特别补贴以及税收优惠的激励方案。2005年里斯特养老保险的覆盖范围(在第二层次中)为13%,到2010年上升到38%,覆盖范围扩大了近3倍。其中2007年里斯特养老保险的覆盖范围超过企业补充养老保险,成为推动德国第二层次养老保险发展的主要力量。

第三层次中的私人养老保险是第二层次的补充,是原则上不能享受国家税收优惠政策的个人自发建立的养老金计划,个人主要通过自身净收入支付保险费而在退休后领取养老金,是自愿性的养老保险。

第四层次的基本保障于2003年设立,为低收入老年人提供基本保障。该计划类似于世界银行2005年提出的“零支柱”计划,主要针对退休后收入不足或完全残疾的老年人。为了保障他们必需的基本生活,他们可以在完成申请后获得一定的社会援助。2017年底,65岁以上基本保障的领取者数量为54.4万人,占所有养老金领取者的3.16%;预测到2030年底,人数将上升至83.7万人,占养老金领取者的4.4%



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