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本期刊发的《工作论文》是由郑秉文、陈功撰写的《养老保险中的税收楔子与激励相容机制设计》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。


养老保险中的税收楔子与激励相容机制设计


郑秉文

中国社科院世界社保研究中心主任

陈功

江南大学马克思主义学院讲师


内容提要:本文对2006年至2018年中国城镇职工基本养老保险的税收楔子进行测算,发现在2015-2018年实施减税降费过程中,企业负担得以明显减轻,但税收楔子水平却未同步下降,高于一些美欧发达国家,并且越是经济欠发达的地区,税收楔子越高,养老保险收支压力越大。较高的税收楔子对职工缴纳养老保险费产生明显负激励,并成为养老保险压低缴费基数和不能应收尽收的主要原因。根据激励相容理论,税收楔子的存在使参保人作为理性经济人的利益最大化目标与养老保险的制度设计目标存在冲突,参保人的道德风险普遍存在,导致逆向选择,收支平衡目标难以实现,为各级财政带来压力。为此,本文提出将参保人个人利益目标与集体利益目标重合起来,即将企业一部分缴费划入个人账户,扩大账户比例,缩小税收楔子,提高真实缴费激励性和制度收入水平,从制度结构上解决制度财务可持续性问题。

关键词:税收楔子  养老保险  减税降费  扩大个人账户  激励相容


一、问题的提出

进入新常态以来,为应对经济下行压力,中央政府实施了一系列定向减税和普遍性降费的政策措施。根据2013年以来《政府工作报告》的数据,2013-2018年市场主体减负高达5.52万亿元,年均减税降费9200亿元。2019年减负力度加大,全年为市场主体减税降费高达2.38万亿元;2020年为应对疫情减税降费2.6万亿元。降低社会保险费为企业减负做出较大贡献,2015-2018年减收总计5500亿元,年均减收1380亿元,占市场总体减负15%。2019年社会保险费减收高达4252亿元,2020年减免社保费1.7万亿元,是以往5年的近两倍。

过去五六年是税费改革范围和力度仅次于1994年税制改革的重要历史时期,营业税改为增值税,上调个税免征额,清理规范和大幅降低各项税费,尤其是大幅降低社会保险费为企业减负、稳就业和保民生做出了重要贡献。有调研数据显示(中国财政科学研究院,2019),2016年至2018年企业纳税总额占综合成本费用的比值逐年下降,从2016年的2.86%下降到2018年的2.25%,降成本取得了初步成效;东部地区企业的纳税总额高于中部地区,小型企业纳税总额高于微型企业。

虽然大幅减税降费为企业减负和保就业做出贡献,但税收楔子并未同步降低,甚至呈上升趋势。“税收楔子”是通过强制性征收税费在市场供给与需求之间插入的一个“楔子”,它分为“市场税收楔子”即指市场交易中消费者支出与生产者税后净所得之间的差,和“劳动税收楔子”即指雇员实得的可支配收入与雇主实际支付的总劳动成本之间的差。

根据OECD规定的测量公式和国际惯例,纳入劳动税收楔子统计范畴的主要是个人所得税和社会保险费(OECD,2020)。在中国,社会保险费构成了劳动税收楔子(下文简称“税收楔子”)的主要成分,其产生的负激励致使参保人作为理性人的个人利益最大化原则与社会保险制度收入最大化原则存在冲突,目标函数明显不一致,因此,较高的税收楔子对参保人缴纳社会保险费构成了明显的负激励,不利于社会保险制度的财务可持续性。

社会保险降费始于2015年3月,失业保险首当其冲,随后,工伤保险和生育保险实施阶段性降费并持续至今;养老保险自2016年开始有条件下调费率,单位缴费于2018年从20%有条件降至19%,2019年再次全面大幅降至16%并将缴费基数下调为全口径城镇单位就业人员平均工资,2020年为抗击疫情免征中小微企业单位缴费部分。6年来,社会保险持续降费,收支平衡面临巨大压力。例如,2020年养老保险、失业保险和工伤保险基金总收入5.02万亿元,总支出5.75万亿元,这是自社会保险建立以来首次出现大规模收不抵支,其中,养老保险减收规模最大,收支平衡压力最大。

本文认为,养老保险降费是一个长期的制度安排,而不降低社保待遇水平则是一个政治承诺,2020年是企业养老金“十六连调”,也是机关事业单位养老金“五连调”。2019年各级财政对社会保险的转移支付达1.94万亿元,是4年前的两倍,如不采取积极措施,未来收支矛盾将日益尖锐,财政补贴必将面临更大的压力。

为解决持续降费与支出刚性之间的矛盾、鼓励参保人员按实际工资足额缴纳养老保险费,本文在测算不同层面税收楔子的基础上,根据激励相容理论提出降低税收楔子和改善养老保险的激励机制设计的政策建议,其具体思路是提高个人账户比例,即把雇主一部分缴费划入个人账户,旨在没有提高总缴费率的前提下可以提高职工获得感,调动缴费积极性,激励职工将缴费基数“拉平”至真实收入水平,从根本上解决制度收入的内生机制缺位问题。


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