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本期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《财富储备与‘资产型’养老金体系转型研究》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。


财富储备与“资产型”养老金体系转型研究


郑秉文

中国社科院世界社保研究中心主任


摘  要:文章根据“十四五规划建议”,结合《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”,提出从“负债型”向“资产型”养老金体系转型,并对负债型和资产型养老金体系的概念内涵和政策含义进行诠释。分析实施负债型与资产型养老金体系的外部条件约束。文章认为,根据艾伦条件,19782050年中国生物收益率将完成4个阶梯的下降,即改革开放以来所经历的第一、第二个阶梯只能建立负债型养老金体系,“十四五”到2035年进入第三个阶梯,具备从负债型向资产型逐渐过渡的条件,应做好顶层设计,资产型制度初步建成;20352050年进入更低的第四个阶梯,养老金资产占GDP比重应达到世界平均水平,扭转GDP大国与养老金小国的失衡状态。文章最后对构建资产型养老金可能面临的3个不确定性进行了分析。

关键词:资产型养老金  艾伦条件  生物收益率  三支柱养老金


一、“资产型”养老金的提出

(一)近年来养老金制度改革的政策取向

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“十四五规划建议”)提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。此前中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(以下简称“中长期规划”)从5个方面部署了应对人口老龄化的工作任务,其中第一项是“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”,具体方式是“通过扩大总量、优化结构、提高效益,实现经济发展与人口老龄化相适应”。发展多支柱养老保险体系和夯实社会财富储备是一个事物的两个方面,前者是构建养老财富储备的制度载体,后者是应对老龄化的物质基础;前者是实现后者的必备条件,后者是前者的直接目的。在应对人口老龄化社会财富储备中,养老金资产储备是其主要组成部分。“十四五规划建议”和“中长期规划”的政策取向显示,未来15年和30年养老金体系改革应以“基金积累”为主要特征的“资产型”养老金制度模式为导向,逐渐替代以“权益积累”为主要融资方式的“负债型”养老金制度。构建多层次养老保险体系和夯实养老财富储备是积极实施应对人口老龄化国家战略的一个战略性、方向性、前瞻性的制度安排,是根据党的十九大关于两阶段发展安排制订的近期(“十四五”期间)、中期(至2035年)、远期(至2050年)重塑中国养老保障体系的改革指南。为实现上述制度安排,“中长期规划”提出的“通过扩大总量、优化结构、提高效益,实现经济发展与人口老龄化相适应”应成为贯穿于始终的一条主线。据此,本文提出在21世纪中叶前构建“资产型”养老保障制度。

(二)“资产型”养老金体系的概念解析

“资产型”养老金体系是指对一经济体诸多养老金计划实证考察得出的一组特征描述或经验性判断的概念总和,它与“负债型”体系相对应。资产型养老金体系主要有以下三层含义(见表1)。

第一,在体系结构上,税收政策支持的缴费型三支柱养老金共同发展,不断成熟。1994年世界银行(1996)提出三支柱养老金体系的概念。2005年世界银行又将三支柱概念扩展到五支柱(罗伯特·霍尔兹曼、理查德·欣茨主编,2006),但由于零支柱养老金的融资渠道来自财政转移支付,第四支柱是没有税收政策支持的家庭存款等金融工具安排,故本文将享有税收政策支持的缴费型三支柱养老金视为养老金体系的核心资产,并作为衡量资产型制度的主要指标,即第一支柱为国家强制性基本养老金制度,第二支柱为企业自愿性补充养老金制度(世界银行所指的第二支柱为强制性储蓄型制度),第三支柱为个人自愿建立的账户制养老金制度。按国际惯例,第一支柱养老金也称之为公共养老金,第二、第三支柱养老金统称为私人养老金,第三支柱也被称为个人养老金。在典型的资产型制度下,不仅公共养老金的“基金率”超过3,而且私人养老金更加发达,其规模是公共养老基金的若干倍。相比之下,负债型养老金体系的基本特征是公共养老金发挥主要的作用,且基金率基本低于1,私人养老金或缺位,或发展严重不足。

第二,在制度属性上,缴费确定型积累制(DC FF,简称 DC型)占主导地位。由于历史原因,发达国家的公共养老金主要为传统的待遇确定型现收现付制(DB PAYGO,简称DB型),不追求较高的基金累余额,一般仅够支付几个月,其养老基金资产规模主要表现为第二、第三支柱养老金,尤其是半个世纪以来,有些国家的私人养老金从DB型向DC型过渡,基金资产规模迅速扩大。但在个别国家,传统的DB型第二支柱养老金资产规模也很大。例如,美国绝大部分州立公职人员第二支柱养老金是DB型,由于历史悠久,积累了相当可观的资产储备。总体看,DC型信托制第二支柱和账户制第三支柱养老金占主导地位的养老金体系对构建资产型制度至关重要。相比之下,在负债型养老金体系中, DB型第一支柱基金率低于1,甚至低于0.5;第二支柱中DB型占统治地位,DC型基金资产规模小;第三支柱长期缺位,即使存在,参与率也很低,且往往是契约制,第三支柱养老金账户制远未建立起来。


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