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本期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《面向20352050:从负债型向资产型养老金转变的意义与路径》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。

 

面向20352050:从负债型向资产型养老金转变的

意义与路径

 

郑秉文

中国社科院世界社保研究中心主任

 

  要:近年来中央发布的一系列文件和领导人的重要言论都一再强调要发展多支柱养老保险体系,夯实应对人口老龄化的社会财富储备。本文基于“终身财务安全”(LFS)的分析框架,对未来养老金收支缺口进行估算,认为实现从当前的负债型养老体系向资产型转变是一个解决方案。在对发达国家资产型养老金制度主要特征进行归纳、尤其在对美国资产型养老金体系实现四个转变的分析基础上,对中国负债型养老金体系存在的差距、向资产型转变可促进社会稳定和经济发展等诸多深远意义进行详细论述,提出资产型养老金作为长期资本是生产要素,可以创造社会财富,指出第一、第二、第三支柱养老金和全国社保基金等四个板块在税收政策和制度设计两个方面改革的关系进行分析,认为第一支柱统账结合养老保险制度向资产型转变的抓手和关键在于扩大个人账户比例,以期重构激励相容的机制设计,第二、第三支柱的改革成功与否取决于税收政策和制度设计二者并重,全国社保的改革前途在于其功能定位的调整。

关键词:资产型养老金  税制改革  资本市场  长期资本  三支柱养老金

 

一、引言

2019年底中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(下简称“中长期规划”)提出“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”,到今年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(下简称“十四五规划纲要”)提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”;20205月中共中央国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“健全可持续的多层次社会保障体系”,到中央经济工作会议和《政府工作报告》提出“要规范发展第三支柱养老保险”;20211中共中央办公厅国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》提出的“提高各类养老金、保险资金等长期资金的权益投资比例,开展长周期考核”,到2月中央政治局第二十八次集体学习时习近平总书记提出“要加快发展多层、多支柱养老保险体系”,一系列关于养老保险体系改革的政策文件和领导人讲话释放出的信号显示:未来15年和30年,中国养老保障改革取向将从“权益积累”为主要融资方式和以第一支柱为主要供给主体的“负债型”养老金体系,逐渐向以“基金积累”为主要特征和三支柱共同发展的“资产型”养老金体系与模式过渡。

2021年正值《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发199133)发布30周年。这个重要文件的发布标志着中国现代养老金制度的正式启动,它首次提出的建立三支柱养老金的制度目标,即“随着经济的发展,逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄型养老保险相结合的制度”,比世界银行提出三支柱养老金发展模式还早330年来,中国经济高速增长,作为社会平均工资增长率和人口增长率二者之和的生物收益率远高于市场利率。进入“十四五”时期,人口增长率将开始明显下降,随着经济增速的换挡,生物收益率将从两位数逐渐回落到个位数,展望20352050年,有可能将降至4.4%2.9%根据“艾伦条件”,从“十四五”开始,中国养老金体系从负债型向多层次、多支柱的资产型转变的外部环境将逐渐具备。

但是,外部经济环境只是养老金体系转变的必要条件,其充分条件还包括一些其他外部和内部环境与条件的约束,甚至还涉及到未来模式选择的取向问题。例如,需要明确中国建立的养老金体系是多层次、还是单层次?是多支柱,还是单支柱?是轻税型、还是重税型?是负债型、还是资产型?是福利国家、还是福利社会的模式?当然,建立多层次、多支柱养老保险体系是1991年以来中央始终明确并坚持的制度目标,而2015年以来社会保险连续实施阶段性降费,其目的就是为了建立轻税型养老金制度,以减少企业负担和确保就业。在明确上述几个问题的答案之后,余下的两个问题就自然有了答案:面向未来,资产型养老金体系将是中国养老金模式的必然选择,因为多层次和多支柱养老金体系的本质就是扩大养老金资产规模,夯实养老金财富基础,实施市场化投资策略,在人口红利消失的同时,向资本和投资要红利,提高养老金制度财务可持续性,另一方面促使养老金供给结构多元化,朝着福利社会、而非福利国家的方向迈进。

在中国语境下,负债型养老金体系的主要特征有三个:一是全社会应对人口老龄化的各类养老金财富储备明显不足,与全球GDP排名第二的地位很不相符;二是第一支柱养老金制度建立之初设计的部分积累制目标始终没有实现,在现收现付的融资方式下隐性债务巨大,基金累计余额仅够支付一年的养老金;三是作为养老金资产储备主要载体的第二、第三支柱养老金发展缓慢,积累规模有限。所谓向资产型养老金体系转变具体体现为以下三方面......


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