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本期刊发的《工作论文》是由张盈华撰写的《“十四五”时期推进养老服务体系建设:现状、问题与建议》。如引用,请征得作者或本实验室的同意——编者。


“十四五”时期推进养老服务体系建设:

现状、问题与建议


张盈华

中国社会科学院社会发展战略研究院

摘要:近年来,我国加快养老服务体系建设,但仍有不少困难和问题。护理型服务供给不足,社区养老用房困难,机构经营风险大,老人“下楼难”,机构“上门难”,养老服务供求“错位”问题突出。建议“十四五”时期,重点支持长期护理服务供给,重点解决社区养老机构用房困难问题,探索“家庭养老床位”“运营风险基金”“整合型长期护理服务”等制度创新。

关键词:养老服务体系建设;现状;问题与建议


“十四五”期内,我国经济、人口、社会等各方面将发生重要转型。经济方面,将迈入高收入国家队列;人口方面,老年人口将突破3亿,社会抚养负担不断加重;社会方面,整体进入深度老龄化社会。老年人对尊严生活和幸福晚年的期许更高,对养老服务数量和质量的需求更多,养老服务体系建设提速提质更加迫切。

进入新世纪以来,特别是党的十八大以来,党中央、国务院高度重视养老服务体系建设,将积极应对人口老龄化列入国家战略,老龄事业取得显著发展。但应看到,养老服务体系建设仍有短板,各项政策落地仍有堵点。国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》对未来五年促进老龄事业发展、构建高质量养老服务体系提出要求、作出部署。“十四五”时期,围绕“老有所医,老有所养,老有所为,老有所学,老有所乐”的“五有”目标,构建基础牢固、保障精准、支持有力的养老服务体系,应抓住重点,攻克难点,疏通堵点。


养老服务体系建设历程和现状

我国养老服务体系建设可追溯到上世纪90年代,以1994年十部委联合发布的《中国老龄工作七年发展纲要(19942000年)》为起点,以1999年成立全国老龄工作委员会为契机,以2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为助推,以连续编制实施6个“五年规划”为引导,经过近30年的努力,基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系框架。

纵观近30年的发展,我国养老服务体系建设经历了从量变到质变的过程,建设重点由设施转向设施与服务并重,政策施力点由分散到精准,尤其在“十四五”规划中,多处提及“综合”“联合”“整合”,养老服务体系建设走上提质之路。

2006年之前,我国养老服务设施建设步伐较缓。2005年全国65岁及以上老年人数首次突破1亿人,达到10068万人,占全国总人口的7.7%,但当年全国提供住宿的民政机构床位数只有180.7万张,而且主要收住的是社会福利或社会救助对象,社会养老服务供给局面尚未全面打开。

“十一五”规划纲要中首次提出“积极应对人口老龄化”,要求加强“面向老年人的服务设施建设”。2009年,民政部牵头在全国推行“基本养老服务体系建设工程”,养老服务设施建设加速。到2010年末,全国65岁及以上老年人较2005年增加1866万人,增幅达18.5%,年末收养性社会服务机构床位349.6万张,较2005年增长113.3%。在全部民政床位中,养老机构床位占到九成以上,达到314.9万张,但以农村养老服务机构床位为主,占比71.4%,城市养老服务设施建设仍显较缓。

“十二五”规划纲要中首次提出“居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”框架,在继续扩大设施建设的同时,提出加快发展社会养老服务的任务。2015年,原国家卫计委、民政部、发改委等九部门联合发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,全面推进医养融合发展。到2015年末,全国各类养老床位共672.7万张,其中社区留宿和日间照料床位占到44.3%,达到298.1万张,城市社区养老服务机构床位数显著增加

“十三五”规划纲要中首次提出“探索建立长期护理保险制度”,在前两个“五年”分别推进设施建设和养老服务供给基础上,增强养老服务购买力,加强养老服务质量监督。20166月,承德等15个城市启动长期护理保险制度试点,20209月,增加14个城市并启动第二轮试点,除了国家级试点以外,其他地区也在积极探索长期护理保险制度方案。到2020年末,长期护理保险参保人数超过1亿人,享受待遇共计83.5万人。各地试点积极性很高,反映出对经济可负担、质量有保障的养老服务的需求十分迫切。

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