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机关事业单位养老金并轨改革:

从“碎片化”走向“大一统”的关键一步

郑秉文 

中国社科院世界社保研究中心

中国社科院美国研究所

Email: zhengbw@cass.org.cn

     【内容摘要】文章回顾了机关事业单位养老金双轨制的起源,对历史上两次避免出现“碎片化”趋势所做的努力进行了评估。在总结机关事业单位养老金两次改革未果的原因和国际比较的基础上,分析了中国机关事业单位养老金改革的动力、压力、推力和阻力,进而从经济发展、社会模式、文化传统与国民性3个方面阐述了中国养老金制度从“碎片化”走向“大一统”的深远意义。最后,文章分析了养老金并轨改革后财政转移支付的压力和一些潜在的风险并提出相关政策建议。

      【关键词】机关事业单位养老金  社会保障改革  名义账户制  碎片化制度

     2015年1月3日,在全面推进依法治国的开局之年和全面深化改革的关键时刻,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)正式发布。通览《决定》十二条,虽然目前机关事业单位养老保险改革的实施细则尚未出台,但该《决定》对机关事业单位养老金改革的制度描述跃然纸上,它与已经运行了20多年的城镇企业职工养老金制度几乎完全一致,这就印证了此前两周即2014年12月23日第十二届全国人大常委会第十二次会议上马凯副总理所做的“统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的汇报”上宣布的“一个统一和五个同步”基本改革思路:统账结合、双方缴费、待遇计发、两层结构等;意味着未来机关和事业单位养老保险制度的模式,不管是停留在目前统账结合这个制度结构上,与现行企业职工制度共同维持不变,还是采取两步走的改革思路,即并轨后再按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的规定对统账结合制度进一步升级,机关和事业人员将与城镇职工基本养老保险制度采取同一个制度;向世界宣告我国养老金制度消灭碎片化和走向大一统迈出了关键的一步,公共部门在中国享有养老金特权的历史一去不复返。

     一、适应新常态的并轨改革与碎片化制度的历史嬗变

     (一)新常态与机关事业单位并轨改革的必然性

     三中全会果断决定机关和事业单位实施养老金并轨改革,这是认识新常态、主动适应新常态、顺势而为新常态的必然逻辑结果。与过去相比,养老保险制度改革取向至少需要面对3个新常态:一是经济增长正从高速增长转向中高速增长,财政收入下行压力加大。1月20日统计局宣布2014年GDP增长率为7.4%,创24年来新低。这说明,财政收入增速跌回24年前的个位数时代将成为新常态,这显然对社会保障制度的财务约束和投入问题提出了新挑战;二是劳动力流动逐渐加快,养老金并轨大势所趋。以农村劳动力向城镇转移并落户、农村和城镇劳动人口横向跨地区流动、公共和私人部门跨部门流动为主要特征的劳动力流动将成为新常态,这为全国建立统一社会保障制度、提高制度的便携性和适应人口流动性带来新机遇和新挑战;三是人口老龄化不断加剧,赡养率提高将加剧养老金收支平衡压力。“单独二孩”生育新政出台一年效果不尽理想,60岁及以上老年人口2014年突破2亿。据联合国的预测,我国老年人口占总人口比重将从2015年的15.1%提高到2040年的29.4%,届时将突破4亿大关,劳动人口比重持续下降和老年赡养率持续走高将成为新常态,养老保险制度的支付能力必将面对新考验:2013年基本养老保险费收入增长仅为13%,但养老金支出增长却高达20%,而这组数据在2012年分别是18%和22%,此前还要好一些。

 

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