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新西兰超级年金:“一枝独秀”的养老保障模式

于环
财政部财政科学研究所博士后
Email:
yuhuan861209@163.com

 

        【内容摘要】新西兰超级年金属于普享性质的非缴费型养老金制度,是新西兰主要的养老保障支柱,也是唯一的公共养老金制度;从世界范围看,新西兰这种以非缴费型养老金作为主要养老保障支柱的做法也实属特例。但这种“一枝独秀”的养老保障模式却产生了较好的效果:老年贫困率水平低且制度的财务负担较轻。近年来,新西兰开始构建缴费型养老支柱,其目的在于增强整个体系的长期持续能力,但发展前景不容乐观,超级年金依然任重而道远。

        【关键词】超级年金 制度变迁 财务负担 老年贫困

        在福利模式归属上,新西兰和澳大利亚、美国等国家被划分为“自由主义”的盎格鲁•撒克逊模式,这一模式以补救型福利为主体,而新西兰在制度建设上将这一特点体现地更加彻底。在养老金体系建设方面,新西兰算得上是一个比较有特点的国家:首先,制度建立时间较早。新西兰是世界上第三个建立全国强制性养老金制度的国家(前两个是1889年的德国和1891年的丹麦),1898年,新西兰建立起收入调查式的非缴费型养老金制度,即后来所说的“超级年金”(Superannuation) 。其次,公共养老金制度单一,只包括非缴费型养老金,即世界银行提出的“零支柱”,这是新西兰区别于世界上其他国家的重要标志:没有哪个发达国家仅仅依靠财政支持的非缴费型制度来提供老年保障;再次,缴费型养老金不发达,建立时间较晚,且属于参保人自愿参加的制度。直至进入21世纪,新西兰政府才开始考虑建立缴费型制度,这主要是出于降低非缴费型养老金制度财务压力的考虑。
        制度建立后的一百多年里,新西兰超级年金凭借较低的制度成本成为保障老年人口的主要支柱,一方面,无论是受益人口还是支出水平,非缴费型的超级年金支柱在整个养老保障体系中都占据了绝对主体的地位;另一方面,对比OECD各国公共养老金支出和老年贫困状况,新西兰超级年金支出水平相对较低,并且老年贫困率长期低于OECD平均水平,不得不说这是一个“物美价廉”的制度。本文在回顾超级年金发展改革历史的基础上,分析其在整个养老保障体系中的地位,并对其产生的成效进行总结、评价。

        一、超级年金是如何“一枝独秀”的

        (一)超级年金的发展和变迁
        19世纪末和20世纪初期,新西兰人口结构发生悄然变化,65岁及以上老年人口所占比重开始加速上升,由1891年的2.1%升至1901年的3.8%,而在1881-1891年间这一比重仅从1.3%增至2.1%,并且越来越多的老年人开始陷入贫困。面对这一现象,新西兰国内掀起了如何实现老年保障的讨论,其中包括建立济贫制度和强制性的养老保险。1898年,新西兰建立老年养老金制度(Old Age Pension),主要面向65岁及以上的老年群体,老年人领取该养老金需要接受严格的收入和资产调查,全额养老金为每年18英镑,大约为工人工资的1/3,制度建立之初,1/3的老年人口领取该待遇。
        新制度建立之后,新西兰不断寻找研究其他制度对上述制度进行补充或代替,其中包括鼓励私人储蓄等措施,如1910年的政府补贴和1915年的税收优惠政策,但发展情况不乐观。与此同时,老年养老金待遇不断上升,1936年,养老金提高了28%,从原来的每周17先令6便士升至22先令6便士。不仅如此,1938年《社会保障法》将原来的单一制度扩充为两支柱的养老金体系:一是老年待遇(Age Benefit),该制度属于收入调查型制度,养老金属于非应税待遇。老年人领取该待遇的年龄从65岁降到60岁,养老金水平提高到每年78英镑;二是超级年金,65岁及以上没有资格领取老年待遇的老年人可领取该养老金,从1940年开始,超级年金的待遇水平为每年10英镑。两支柱的养老金制度为之后非缴费型制度的扩张与繁荣奠定了基础。1938年养老金改革后,新西兰老年人的生活水平得到了大大的改善,到1947年,老年夫妻可领取的养老待遇水平可达到社会平均工资的72%。之后在五六十年代虽有所下降,但幅度不大。1977年,新西兰政府对公共养老金进行了改革,改革后的公共养老金统一为“国家超级年金”,新制度取消了收入或资产调查,成为完全普惠式的非缴费型制度。从收入调查式到普惠式的改革推动了超级年金制度的发展,1975-1977年间,新西兰领取超级年金的人数增加了28%,在1975/76-1977/1978年间,养老金支出上升了69%,占GDP的比重也从1971-72年间的3%增加到1975-76年间的4.2%,到1978-79年间又进一步提升至6.9%,这使得超级年金成为政府预算中成本最高的单项支出 。
        1977年之后,超级年金制度基本定型,并成为新西兰主要的养老保障支柱。但随着人口老龄化程度的不断加深,制度支出规模持续膨胀,为了减少养老金制度给财政带来的压力,自上世纪70年代末开始,新西兰不断对超级年金制度进行改革,如下表所示。

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