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这期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《养老保险费‘流失’估算及其深层原因分析》。如引用,请注明出处并征得本实验室(世界社保研究中心)或作者本人取得联系——编者。

 

养老保险费“流失”估算及其深层原因分析

 

郑秉文

全国政协委员

中国社会科学院世界社保研究中心主任

Emailzhengbw@cass.org.cn

 

【摘  要】本文探讨了税务部门征收社会保险费所产生的诸多“冲击”,认为在目前社保部门征收体制下,社会保险费每年减收三分之一;进而,对目前社会保险费减收的诸多原因、尤其对“基数之痛”五种表现进行了深入分析,认为,目前的养老保险制度是典型的“交易型制度”,它导致出现了严重偏离“统一缴费率”的“实际缴费率”和严重偏离“目标替代率”的“实际替代率”;二十多年来,这些实际运行的参数逐渐使社会保险制度形成了一个“法外”的生态均衡。税务部门征缴社会保险费有可能将缴费基数和其他诸多参数“坐实”,应增收四分之一,并逐渐使中国社会保险的“交易型制度”走向“法治型制度”。

【关 键 词】税务部门征收  征收体制改革 个人账户改革  降低缴费率  统账结合

 

中央公布国家机构改革方案以来,报章媒体对税务征收社保费和企业将要面临的负担连续进行分析报道,有些省份已经开始准备追缴以往企业的欠费,江苏常州对某企业欠费做出10年追缴的决定,有媒体称企业的“冬天已经来临”,企业开始恐慌,甚至有些企业已经开始裁员。为此,2018918日国务院召开常务会议,对社保费征收体制转型做出指示,主要精神有:一是把已定减税降费措施切实落实到位;二是再次明确国务院“总体上不增加企业负担”的已定部署;三是严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴;四要抓紧研究提出降低社保费率方案并与征收体制改革同步实施。2018111日习近平总书记在私营企业座谈会上发表重要讲话,明确作出三点指示:一是降低社保缴费名义费率;二要稳定缴费方式;三要确保企业社保缴费实际负担有实质性下降。

为落实上述中央关于降低名义费率、不增加企业负担和确保企业社保缴费负担有实质性下降的要求,本文对社会保险费的流失规模进行了估算,对收入流失的主要原因进行了分析,旨在为研究制定降低缴费率方案提供基础性分析和基本依据

 

一、社会保险费“流失”规模估算及其原因分析

(一)社会保险费征收历史沿革与现状

中国社会保险制度起源于上世纪80年代末和90年代初的地方试点。在试点过程中,各地社会保险费的征收机构有的是社保部门,有的是税务部门,“双重征缴”格局由此形成。国外社会保险费的征收机构基本为单一征收体制,即或是社保部门征收,或是税务部门征收,鲜有两个部门同时负责征收并由地方政府选择的双重征缴体制。中央政府曾多次试图解决这个问题。1999年颁布《社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号)时曾试图予以解决,但由于社保和税务两个部门之间相持不下,最终做出妥协,《条例》规定征收机构由省级政府规定,“可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”。第二次论争发生在起草《社会保险法》时,笔者基本参加全过程之中,全国人大常委会有关部门本想彻底解决这个问题,但由于两个部门之间的竞争激烈,甚至白热化,2010年颁布的《社会保险法》也不得不做了妥协,规定“社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定”。第三次关于征缴机构的论争发生在几年前实行“营改增”,并一直持续到今年3月出台国家机构改革方案时才一锤定音。

截止2017年底,税务部门与社保部门在基金征缴规模和各省分布情况是大约各占一半,税务部门略多于社保部门。既然税务部门参与征缴社保费历来有之,为什么此次机构改革突然引发媒体极大关注和企业恐慌?原因有二:一是此次征缴体制改革是国务院机构改革的结果,税务部门将“全责征缴”,包括从缴费基数和额度的核定到征缴的“全链条”流程,而以往则是由社保部门负责核定缴费基数与缴费额度,然后交由税务部门“代劳”;二是税务部门具有功能强大的“金税三期”数据库,企业的真实工资成本和实际报税情况了如指掌,社保费征缴基数和额度可据此“自动生成”,逃费“瞒报”的可能性已不存在,这标志着社保部门“全责征费”的“分征”体制正式退出历史舞台,税务部门“代征”的征缴体制正式启动。

就社保制度改革而言,此次机构改革敢于“碰硬”,果断地一改持续20多年来“双重主体征缴”的乱象,打破了1999年通过的《社会保险费征缴条例》和2010年通过的《社会保险法》两次“绕道走”的僵局,是社保制度改革进程中一个进步。

(二)社会保险费“流失”规模的估算

税务部门依法全责征缴社保费使企业能增加多少成本?近来有两家金融机构的投研部门分别发布了各自的研究报告,其中,一个研究报告对2017年的测算结果是,五险基金在缴费基数规范化之后,企业的社会保险费成本将提高14%,增加社保征缴收入7000亿元另一家的研究报告认为,征管体制改革后,以2017年为例,五项社会保险费应补缴2万亿元。

对现行征缴体制下社会保险费“流失”规模进行估算,这是征缴体制转型后制定降费方案的一项基础性工作。两年前在人社部和财政部举行的养老保险顶层设计征求意见会上,笔者以2013年为例,对城镇企业职工基本养老保险每年减少收入规模进行了估算,认为每年缴费收入大约减少三分之一。2013年城镇非私营单位平均工资是52657元城镇集体单位38905元,当年的缴费人数是24177万人;考虑到灵活就业人员参保占四分之一等因素,保守地将城镇集体单位平均工资38905元假定为全部缴费者的缴费基数,全部的费基应为94061亿元,缴费收入应为26337亿元,但当年缴费收入仅为18634亿元,这说明在28%费率水平下,由于未按实际费基缴纳,2013年约有三分之一没有收上来。


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