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这期刊发的《工作论文》是由金刚撰写的《全国社会保障基金发展的问题与展望》。如引用,请注明出处并征得本实验室(世界社保研究中心)或作者本人的同意——编者。


全国社会保障基金发展的问题与展望


金刚,辽宁大学人口研究所研究员

为了应对人口老龄化高峰期养老保险基金的支出需求,在养老保险缴费体系之外,提前建立养老保险储备基金成为许多国家的政策选择,例如爱尔兰“国家养老储备基金”、挪威“政府全球养老基金”、法国“退休储备基金”、新西兰“超级年金基金”等,都是属于此种类型。20008月,中国建立了“全国社会保障基金”,主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。从建立初至今,尽管全国社会保障基金规模稳步增长、投资收益水平逐步提高、管理体制和治理结构不断完善,但也还存在着规模较低、投资限定过严、资金来源缺乏稳定性等一些问题,而且未来发展方向也不尽明确。上述问题的解决对于全国社会保障基金的进一步发展具有重要的作用和意义。

一、全国社会保障基金发展概况与存在的问题

全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会受托管理,主要资金来源渠道为国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。财政性净拨入和投资收益是目前全国社会保障基金资产规模增长的两个主要资金来源。建立至今,全国社会保障基金规模稳步增长,资本总额从初期200亿元人民币增加至2016年底20423.28亿元。目前全国社保基金投资运营的主要法规依据是财政部与劳动和社会保障部颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。按照该《暂行办法》的要求,全国社会保障基金采取由社保基金会直接运作与社保基金会委托投资管理人运作相结合的投资模式。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款和一级市场国债,其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。截至2014年末,全国社保基金直接投资资产7718.2亿元,占比50.26%;委托投资资产7638.27亿元,占比49.74。全国社会保障基金收益率总体呈现上升水平;2001-2009年全国社会保障基金年均投资收益率8.36%,有力促进了全国社会保障基金的规模增长。但是,全国社会保障基金发展也存在一些问题,主要体现在以下几个方面。

(一)全国社会保障基金规模较低

尽管全国社会保障基金的规模自建立以来不断增长,但与未来人口老龄化等原因造成的养老金缺口的规模相比较,目前基金规模尚不能完全满足弥补未来养老金缺口的历史任务。

    国外养老储备基金规模与全国社会保障基金规模比较


新西兰超级年金基金

挪威政府全球养老基金

法国退休

储备基金

     

成立时间

2000

2001

1990

2001

2000

总规模

2004年,101亿欧元

2006年,

670亿美元

2003年,

1100亿美元

2003年,

165.4亿欧元;

2016年,

16042.58亿元人民币(权益规模)

人均规模

2528欧元

16241美元

24096美元

273欧元

1160.22人民币

数据来源:国外养老储备基金数据根据“项怀诚,2005:《养老储备基金管理》,中国财政经济出版社”中

相关数据整理;各年人均规模根据OECD网站中相应年份人口数据近似计算。


目前全国社会保障基金人均水平只有大约1160元人民币,明显低于国际同类基金的人均水平。由于我国人口总数较多、人口老龄化程度不断加深,并且由于养老保险制度转轨等原因,养老金支付需求未来将大幅度上升,造成养老保险资金较大的支付压力,因此要求全国社会保障基金必须要达到相当规模之后才可能完成保障养老保险制度持续健康运行。目前全国社会保障基金的规模不足,在中国养老保险支付高峰期到来之前全力壮大基金规模将是全国社会保障基金发展的最核心问题。

(二)全国社会保障基金目标规模不明确、资金来源缺乏稳定性

全国社会保障基金尚未有明确的基金目标规模,不利于全国社会保障基金功能的有效发挥。其他国家养老储备基金一般具有目标规模,例如爱尔兰“国家养老储备基金”确定目标规模为养老金支付高峰期的1/3,新西兰“超级年金基金”目标规模确定为2030年一千亿美元,法国“退休储备基金”目标规模确定为2020年之前达到一万亿法郎。缺乏明确的规模目标,使得全国社会保障基金的各项资金来源不稳定。目前全国社会保障基金除了投资收益之外,主要依靠财政拨付(包括国有股减持和划转)实现基金的规模增长。而财政拨付目前没有建立定期规划,从各年数据来看,2001-2014年财政净拨入规模变动较大,最低仅为49.1亿元,最高达到825.9亿元,而财政净拨付中主要项目——国有资产充实全国社会保障基金的规模也同样有不确定性。尽管20096月《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的实施在一定程度上增加了国有股充实全国社会保障基金的力度,但划转的规模实际上要取决于国有企业IPO的规模,如果IPO规模过小或步伐过慢而不能满足全国社会保障基金的资金需要,那么划转方式依然不能完全解决全国社会保障的规模增长要求。


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