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这期刊发的《工作论文》是由张盈华撰写的《我国主权养老基金的发展、问题与建议:基于对资产配置的分析》,该文已在《社会保障研究》2019年第2期公开发表。如引用,请注明上述期刊出处——编者。


我国主权养老基金的发展、问题与建议:

基于对资产配置的分析

张盈华

中国社会科学院社会发展战略研究院

Email:zyh2005xd@126.com


  要:我国主权养老基金经过近20年发展资产总规模位列全球第四,但资产配置存在投资区域窄、投资限制严、短期投资趋向明显等问题,归因于投资管理体制的不足。相比之下,国外主权养老基金资产主要配置在境外市场和权益类资产上,挪威政府全球养老基金(GPFG)、澳大利亚未来基金(FF)和加拿大养老金计划基金(CPP)的管理体制分别是政府直接管理、政府下设机构委托外部管理和政府设立机构独立管理,其管理方式分别是设立投资战略基准、投资收益基准和投资风险基准。借鉴于此,提出我国完善主权养老基金资产配置和投资管理体制的渐进改革建议。

关键词:主权养老基金;资产配置;全国社会保障基金;投资管理体制


主权养老基金是上世纪90年代开始在全球建立并快速发展起来的,其最主要的社会背景是人口老龄化。设立主权养老基金,旨在不断注资和投资运营以扩大积累规模,为平稳度过老龄化高峰期建立“蓄水池”和“准备金”。由于储备基金由中央政府建立并管理运营,尤其是对外投资,具备了“主权”特质,因此也被称之为“主权养老基金”,以区别于公募基金和私人养老金计划形成的养老基金。与全球典型主权养老基金相比,我国主权养老基金建立时机早、基金规模大,但资产配置保守,存在制约其发展壮大的关键问题。

一、发展现状:建立早,规模大

1. 人口老龄化催生主权养老基金

2008年OECD公布一份研究报告,按照资金来源将主权养老基金分为“公共养老金储备基金”(Social Security Reserve FundsSSRFs)和“主权养老金储备基金”(Sovereign Pension Reserve FundsSPRFs)。前者由参保人缴费结余积攒形成,具有代表性的有加拿大养老金计划基金(Canada Pension PlanCPP)、日本政府养老投资基金(Government Pension Investment FundGPIF)、韩国全国养老基金(National Pension FundNPF)以及瑞典国家养老金基金1-46National Pension Funds AP1-AP4 and AP6NPF AP1-4,6),美国的社会保险信托基金(SSTF)因来自缴费结余故也属于公共养老金储备基金;后者则是由政府划拨注资形成,具有代表性的有澳大利亚未来基金(Future FundFF)、法国退休储备基金(fond de reserve des retraites' FRR)、爱尔兰国家养老金储备基金(National Pensions Reserve FundNPRF)、新西兰超级年金基金(New Zealand Superannuation FundNZSF)、挪威政府全球养老金基金(Government Pension Fund - GlobalGPFG)、葡萄牙社会保障财务稳定基金(Social Security Financial Stabilization FundSSFSF)。

主权养老基金的建立有两种情况:一种是保障老龄化高峰期养老金给付的“蓄水池”,一种是实行完全基金制养老金体系的自然结果如新加坡中央公积金。从全球来看,大多数国家都是在进入老龄化社会之后建立主权养老基金。

我国有两只主权养老基金,实质上只相当于“1.5个”:所谓“1”是指成立于2000年的全国社会保障基金(National Social Security FundSSF),由中央委托全国社会保障基金理事会(以下简称“SSF理事会”)负责投资运营;所谓“0.5”是指2015年首次允许市场化运营的基本养老保险基金(Basic Pension FundBPF),由各省政府委托SSF理事会负责投资运营管理。从时间点上,SSF成立时我国65岁及以上老年人口占比6.9%,刚刚迈入老龄化社会,成立时机早于其他国家主权养老基金,具有前瞻性。


注:“中国SSF”指的是全国社会保障基金,“中国BPF”指的是基本养老保险基金。

资料来源:横轴“主权养老基金成立时间”分别来自各个主权养老基金官网,纵轴“65岁及以上人口比例”来自United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2017). World Population Prospects: The 2017 Revision, DVD Edition.

2. 主权养老基金已积蓄量级资产

根据韬睿惠悦(Towers Watson)统计,在全球最大300只基金中,主权养老基金共25只,2017年合计资产5.3万亿美元,占全球最大300只养老基金总资产的29.3%。其中,最大的是日本的政府养老投资基金(GPIF),也有一种说法认为最大的是美国社会保险信托基金(Social Security Trust FundSSTF,但该基金只持有美国政府债券,不进行主动资产配置。我国SSF的资产规模位列全球第四。

按照SSF理事会公布的年度报告,我国“主权养老金储备基金”即SSF,到2017年底权益总额为18302亿元,自2001年以来,财政累计拨入8557亿元、投资累计收益9745亿元、占基金权益总额的53%,年平均投资收益率8.44%,如果加上纳入SSF统一投资运营的个人账户基金权益和地方委托资金权益,到2017年底资产总额2.2万亿元。我国“公共养老金储备基金”即BPF,到2017年底委托投资的资产总额是3155亿元,当年实现投资收益率5.23%2018年底实际到账6080亿元,相对于基本养老保险基金近4.4万亿的全国累计结余,委托投资规模不足基金总量的14%,扩大投资规模的空间很大。

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