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这期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《主权养老基金的比较分析与发展趋势——中国建立‘外汇型’主权养老基金的窗口期》,该文已在《国际经济评论》2019年第3期公开发表。如引用,请注明上述期刊出处——编者。


主权养老基金的比较分析与发展趋势——中国建立“外汇型”主权养老基金的窗口期


郑秉文

中国社会科学院世界社保研究中心

Email:zhengbw@cass.org.cn


摘要:本文将主权养老基金分为缴费型和非缴费型,前者的资金来自国家举办的基本养老保险制度的余额,而后者又分为资源型和外汇型。资源型主权养老基金的资金来自某种专属自然资源,例如石油,而外汇型的资金来自外汇储备。在辨析不同养老基金“主权”特征的基础上,本文对中国非缴费型主权养老基金“全国社保基金”的功能定位进行了审视,并对缴费型主权养老基金难以形成的深层原因进行了分析。最后,本文主张中国应尽快建立一只外汇型主权养老基金,主要原因有三:一是随着中国经济发展阶段的转换,外汇储备当前正处于一个转折点,建立“外汇型”主权养老基金的窗口越来越小;二是与发达国家相比,中国养老保障的资产储备规模非常小,建立外汇型主权养老基金可弥补这个短板;三是目前的外汇储备已超出其特定职能所需的合意规模,建立一只“外汇型”主权养老基金可实现还汇于民和提高国民福祉的目的。

关键词:主权养老基金  主权财富基金  养老保险  外汇储备  还汇于民


一、主权养老基金的概念与分类

狭义上的主权养老基金诞生于上个世纪90年代前后,当时,人们还主要将之称为主权财富基金。主权养老基金这个概念首次单独出现于2007OECD出版物之中,其英文全称为Sovereign and Public Pension Reserve Funds(SPPRFs),直译为“主权与公共养老储备基金”。30年来,不同类型的主权养老基金得到了长足发展,在养老保障体系中的作用越来越受到国际组织和各国政府的重视。

(一)主权养老基金的概念辨析及其分类

 1.主权养老基金概念辨析

“主权养老基金”是一个大概念,既包括主权养老基金即Sovereign Pension FundsSPFs),也包括公共养老储备基金即Public Pension Reserve Funds。前者的含义比较简单,主要指来自非缴费形成的养老基金,而后者比较复杂一些。从字面含义来看,后者主要是指来自参保人缴费形成的某些养老基金,它包括传统的DB型现收现付制养老基金(典型案例是美国“联邦养老、遗属保险与联邦残障保险信托基金”,OASDI),也包括近些年来崛起的DB型部分积累制养老基金(典型案例是“加拿大养老基金投资公司”,CPPIB),还包括一些DC型现收现付制的养老基金(例如,被称之名义账户制的瑞典“国民养老基金”,APs),因为这些强制性养老金制度下形成的pension fund储备的投资策略是“集中投资决策”,具有“主权”性质,而通过个人账户由参保人个人“分散投资决策”的DC型完全积累制则不同,因为这些养老金制度虽然也是国家举办的强制性制度,但其投资策略不具有“主权”的性质(例如,以智利为代表的拉丁美洲十几个国家私有化改革之后的基本养老保险基金)。

考虑到OECD在其上述2007年出版物中把Sovereign and Public Pension Reserve Funds的缩写也曾简化为“SPFs”,结合中文的表达习惯,我从2008年开始就将Sovereign and Public Pension Reserve FundsSPPRs)的中文简译为“主权养老基金”,其英文全称和缩写也分别简化为“Sovereign Pension Funds”和“SPFs”,这样,就从主权财富基金Sovereign Wealth FundsSWFs)分离出来,并与之相对应,以便于中国读者记忆。

2.主权养老基金分为“非缴费型”和“缴费型”

从上述“主权养老基金”概念辨析来看,根据OECD提出这个概念的初衷和主权养老基金的特征,主权养老基金可分为两大类。

第一类是狭义上的主权养老基金,专指“非缴费型”主权养老基金。这类主权养老基金由政府直接建立,在管理上与社保制度相分离,融资渠道主要来自一般税收、外汇储备、或某种专属的自然资源外汇收入。例如,挪威的“全球政府养老基金”(GPFG)、澳大利亚的“未来基金”和智利的“养老储备基金”(PRF)等就属于这一类,且一般来说其特点是十几年甚至几十年内无须支付,专门用于未来老龄化高峰时应对社保制度支付压力。

第二类是广义上的主权养老基金,它既包括上述“非缴费型”、也包括“缴费型”主权养老基金。由于老龄化导致的养老基金支付压力逐年加大,强化缴费型主权养老基金投资功能正成为某些国家养老保险制度改革的一个选项,这些养老基金的“主权”特征日益显著:从1990年美国“联邦养老、遗属保险与联邦残障保险信托基金”(OASDI)提高缴费率的改革,到1997年加拿大建立“加拿大养老基金投资公司”(CPPIB);从1999年韩国“国民年金基金”(NPF)实施投资改革和2000年瑞典“国民养老基金”(APs)实施投资体制改革,到2015年中国城镇职工基本养老保险基金决定委托全国社保基金理事会实行市场化投资,缴费型主权养老基金正在崛起。

这里不得不提的是最佳实践案例加拿大养老基金投资公司(CPPIB):加拿大养老基金投资公司(CPPIB20183月底的资产规模2706亿美元(3561亿加元),该基金实行多元化全球资产配置,其地区分布是美国37.9%,亚洲20.4%,加拿大15.1%,欧洲13.2%,英国5.6%,拉美3.5%,澳洲3.1%,其他1.2%。这只缴费型主权基金覆盖2000万缴费人和受益人,自1997年成立以来成绩斐然,2018年的收益率11.6%(净名义收益率,下同),过去10年的收益率为8.0%,过去5年的年化收益率高达12.1%,被业界称之为“枫叶革命”。此外,韩国国民年金基金(NPF)近年来日益受到业界的广泛重视,2017年底其资产规模为5802亿美元(621.6万亿韩元),其中,28.4%的资产实行全球配置;资产分布为50.6%是固定收益类产品,38.6%为权益类,10.8%为另类投资。2017年的收益率(年化收益率,下同)是7.26%,过去3年的收益率是5.61%,过去5年的收益率是5.31%,过去10年的收益率是5.58%1988建立至201810月底的年均收益率为6.02%


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