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这期刊发的《工作论文》是由齐传钧撰写的《澳大利亚‘未来基金’的缘起、治理与启示》,该文已在《国际经济评论》2019年第3期公开发表。如引用,请注明上述期刊出处——编者。


澳大利亚“未来基金”的缘起、治理与启示

齐传钧

中国社会科学院社会发展战略研究院

Email:qichuanjun@aliyun.com

摘要:2006年澳大利亚政府建立的“未来基金”既可以认为是支付非积累公共部门超级年金债务的直接措施,也可以视作应对人口老龄化的谨慎选择,但对比其他OECD国家的养老金支付压力和人口老龄趋势,澳大利亚建立这一主权养老金的必要性要大打折扣。因此,从根本上讲,“未来基金”是实施中期财政战略的重要举措。一方面,中期财政战略创造的财政盈余给“未来基金”提供了原始资本;另一方面,中期财政战略却限制了财政盈余用于减税或增加社会项目支出。通过加强基金的“独立性”,“未来基金”实现了良治的同时也推动了透明度和问责制的提升。最终不仅消除了国内外各种质疑,而且提高了基金的长期收益。

关键词:养老基金  人口老龄化  财政战略  主权财富基金

人口老龄化是当今世界很多国家面临的社会问题,其影响极其广泛和深远,不仅对未来各国经济可持续增长带来巨大挑战,而且在经济全球化日益深化的国际背景下,也决定了一个国家的未来综合国力和国际竞争力。因此,各国都非常重视人口老龄化对经济和社会带来的各种影响,主动采取各种措施来应对人口老龄化带来的不利影响。其中一个重要措施,就是建立主权养老基金,并不断拓展投资领域。尤其是进入20世纪,一些发达国家的主权养老基金开始进入资本市场,进行市场化投资,并取得较好的投资回报,减缓了人口老龄化的不利影响,并在一定程度上保证了未来老年人退休权益支付能力的可持续性。建立主权养老基金并进行市场化投资已经成为国际社会的基本共识。正是在这种国际背景下,2006年澳大利亚建立了“未来基金”(Future Fund)。

但是,从“未来基金”酝酿伊始,澳大利亚国内便充满了争议,而且同其他主权养老基金一样,来自国际上的各种非议也从没间断过。那么,有哪些因素促使澳大利亚政府最终做出建立这一主权养老基金,通过何种方式回应各种非议,特别是来自本国资本市场和投资目的地国家的各种担心。对于其他国家如何应对日趋严峻的人口老龄化和地缘政治愈发复杂的经济全球化,这些都是值得深入探讨的。无疑,澳大利亚“未来基金”给我们提供了一个难得的研究案例和观察视角,对探索中国主权养老基金未来发展方向并不断做大做强都具有重大的理论和应用价值。因此,本文首先从“未来基金”的缘起探讨“未来基金”建立的真实目的和特殊背景;然后分析澳大利亚如何通过建立良好的治理结构回应各种争议,最后总结“未来基金”给我们带来的启示。


一、澳大利亚“未来基金”的缘起

“未来基金”是澳大利亚政府在2004年大选时做出的政策决定。经过两年的酝酿和讨论,2006年4月,“未来基金”正式成立。资金来源主要包括澳大利亚政府每年的财政拨款和国有企业的非私有化股份。其中,财政拨款主要来自于每一时期的实际财政结余,而不是预先设定每一时期拨款的具体数额。这种安排给了政府很大的灵活性,具体来说,就是政府可以根据自身的现金管理需要、经济周期和兼顾可能出现的其他优先事项来决定向“未来基金”的拨款数额。国有企业的非私有化股份主要是指澳大利亚电信公司的股票

从理论上说,“未来基金”与其他国家所建立的主权养老基金并无二致,都是一种对今天财富进行投资,最后用以改善未来财政状况的制度安排。但在未来资产的分配上,相对于大多数国家的主权财富基金而言,支付对象却有严格限制。根据2006年4月3日生效的《2006年未来基金法案》(Future Fund Act 2006)规定,除了满足每年基金的运营费用以外,从“未来基金”提取的资金只能用于支付公共部门非积累的超级年金待遇。并且,在基金提取的时间安排上也有严格的规定,即只有到2020年或者基金资产不少于非积累的超级年金债务时方可进行提取。但2017年5月澳大利亚政府宣布,该基金将不会在2020-21财年开始动用,而是至少推迟到2026-27财年才会提取使用,届时该基金将覆盖全部超级年金的隐形负债,并预期该基金将运行到本世纪末

但是,未来基金只能用于公共部门非积累的超级年金债务,而不是像其他国家主权养老基金那样用于全部养老金的非积累负债,这种用途的特殊性给我们带来一个疑问,即是否有必要为此建立一只主权养老基金。为了深入探讨这一问题,首先需要了解澳大利亚的养老金体系。

(一)未来基金是支付积累超级年金债务的直接措施

早在19世纪,澳大利亚就出现了由雇主提供的针对白领的职业年金计划,各地方政府也出台了一些针对公共服务人员的养老金计划。到1908年,澳大利亚联邦政府借鉴当时英国的养老金制度,建立了以收入调查为基础的面向全国低收入者的非缴费型国家养老金制度,即年龄养老金Age pension)。二战后,受《贝弗里奇报告》以及欧洲大陆养老保障制度的影响,该制度逐步放松了收入调查,到20世纪80年代初,获取资格的法定条件只有年龄和住所,它实际上也就为所有居民(包括在澳大利亚居住10上的外籍人口)提供单一的、等同的养老金,保障水平大约相当于社会平均工资的25%(一对夫妇为平均工资的40%),根据价格指数在每年3月份和9月份调整,费用全部来自于国家税收。

20世纪80年代中期,澳大利亚人口开始呈现老龄化趋势。一方面年龄养老金不仅给联邦政府带来了越来越重的负担,却只为人们提供水平很低的养老保障;另一方面,职业年金计划覆盖面十分有限,只覆盖了大约40%的雇员(主要是公司白领和政府雇员),而且提供的年金水平也差异很大;在这种情况下,澳大利亚不得不改革养老金保障体系,主要措施包括:一是强化收入审查制度,如果达到待遇领取年龄的老年人有其他收入来源,就按照一定的标准逐步扣减其领取的国家养老金待遇,直到不能再领取为止,目的是集中财力帮助那些无收入或低收入的老年人;二是出台了《1992年超级年金法案》(Superannuation Guarantee Act 1992),通过立法把原来雇主自愿提供的职业年金计划变为强制性的,从而形成了目前强制性的超级年金制度,并逐步扩大超级年金的规模和作用,使其成为澳大利亚养老金制度的主体;三是鼓励个人储蓄,提前为养老做准备。由此,年龄养老金、超级年金计划以及个人的自愿性养老储蓄(对于雇员和自雇者采取税收激励的办法鼓励他们自愿缴费),就构成了澳大利亚养老保障的三支柱体系。


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