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这期刊发的《工作论文》是由房连泉、李清宜撰写的《资源型主权养老基金的功能定位:兼论智利私营养老金制度改革》,该文已在《国际经济评论》2019年第3期公开发表。如引用,请注明上述期刊出处——编者。


资源型主权养老基金的功能定位:兼论智利私营养老金

制度改革


房连泉、李清宜

中国社会科学院世界社保研究中心


摘要:智利是上世纪80年代世界上第一个引入私营化养老金制度的国家。进入21世纪以来,“智利模式”又重新经历了两轮再改革过程。2006年主权养老基金的建立是完善多层次养老金体系的一个重要措施,也是国家财政治理政策的转型体现。本文考察自2006年以来智利养老金制度的改革过程,分析该国财政政策框架中对于主权养老基金的战略定位与投资运营政策,总结智利模式下资源型主权养老基金的发展经验。

关键词:主权养老基金 治理结构 智利 私营养老金

资源型主权养老基金是国家利用自然资源建立起的非缴费型主权养老基金,其主要目标在于将自然资源收入进行储备,用于缓解国家未来养老金的支付压力。从资源型全球主权财富基金的分布看,矿业、钻石、磷酸盐、核电设备乃至公共土地等自然资源都可以成为基金的来源渠道。相对于外汇型主权财富基金,全球资源型主权养老基金并不多,典型的案例有:挪威的全球政府养老基金(GPFG,全部来自石油收入),俄罗斯的国家福利金(NWF,来自石油天然气外汇收入)以及智利的养老储备基金(PRF,主要来自铜矿收入)等。虽然智利是南美地区的一个小国家,但其社会保障改革却闻名于世,上世纪80年代引导的私有化养老金改革曾在拉美地区风靡一时,并影响到全球其他国家。进入21世纪以来,“智利模式”在争议中已走过了近40年的历程,其近10年来新的两轮改革又重新吸引了世界的关注。在此期间,智利主权养老基金的建立是执行养老金整体改革战略的一个组成部分,同时体现了国家财政政策的长远规划。

一、近10年来智利的养老金制度改革形势

(一)2008年的养老金改革

1981年的私有化改革使智利建立起了单一支柱的完全积累型个人账户养老金制度。基于市场化投资运营的养老基金体系,虽然提高了管理效率,降低了政府负担,但经过20多年的发展后也开始出现一系列难题,突出表现在制度覆盖面低、参保人储蓄不足以及养老金待遇水平低等方面。自2006年来智利先后酝酿了两轮养老金改革,第一轮发生于2008年,第二轮目前正在进行之中。值得说明的是这两轮改革方案都是由来自中左翼党派联盟的米歇尔·巴切莱特总统发起的。她在第一任职期间(2006至2010年)通过了2008年的养老金制度改革方案(Law 2025?);第二任职期间(2014至2018年)提出了目前的改革方案。总起来看,这两轮改革的主要方向是重新强调政府责任,强化国家财政对社会底层收入者的保护,通过综合措施完善多支柱养老金体系,是对私营养老金体系的修补完善,而不是对私营养老金的摒弃。

2008年改革最主要的一项内容是引入社会团结养老金(Sistema de Pensiones Solidarias)支柱,其主要目标是针对60%的低层收入老年人。社会团结养老金是非缴费型养老金,待遇分为两类:一是基础性共济养老金(Pensión Básica Solidaria,简称PBS),受益群体是65岁以上、没有参加缴费型养老保险的老年人;二是补充性共济养老金(Aporte Previsional Solidario,简称APS),受益群体为个人账户积累不足以支付最低水平养老金的缴费型养老保险参保人。社会共济养老金自2008年6月开始实施,从覆盖面上讲,不论是农村还是城市,正规部门还是非正规部门,受雇者或者是非受雇者都可以享受,主要用于扶助那些收入水平低和收入时断时续的参保者。此外,政府还对照顾儿童和老年人的家庭成员以及找工作的青年人,提供缴费补贴,以鼓励他们参保缴费。从制度设计上来看,智利社会团结养老金的设计有很大创新,通过PBS和APS待遇确定方式的结合,提高了社会养老金的整体水平和覆盖范围,并实现了与缴费型私营养老保险制度的衔接。

(二)近5年来的新一轮改革讨论

2008年改革的战略方向无疑是正确的,但它并没有解决养老金体系面临的所有问题。为此,2014年巴切莱特总统在第二任执政伊始,即成立了以经济学家David Bravo为主席的“总统养老金咨询委员会”,研究新一轮的养老金改革方案。该委员会由16名国内专家和8名国际专家组成,经过一年多的工作后,对养老金体系面临的问题评估如下:一是养老金待遇不足;现行体系下男性的养老金平均替代率预估为48%,女性仅为37%,参保人普遍感到不满;二是覆盖面低,有大量中断缴费和未全额缴费的现象,大部分自雇人员并未加入养老金体系;三是养老金投资运营的管理成本仍然处于高位水平;四是性别不平等,女性的养老金水平普遍低于男性;四是国内参保者对养老金管理公司(AFP)存在仇视情绪;五是养老金融素养水平低,民众对养老金知识缺乏了解。为解决这些问题,委员会提出了58条具体的改革建议措施,主要内容有:一是扩大社会团结养老金支出范围,将其待遇水平提高20%,并至少覆盖到80%的底层老年人;二是将私营养老金体系的缴费率提高至14%,增加的4%完全由雇主负担;三是加大AFP公司之间的竞争,引入政府设立的养老基金管理公司;四是延迟退休年龄,男性和女性都提高到65岁,对延迟退休给予奖励;五是改革待遇阶段的规则,包括强制年金化支付,加强年金竞拍机制等。可以看出,这些措施主要目标是为了提高养老金待遇水平。根据总统咨询委员会的估计,如果上述全部得到执行,预计可将男性养老金平均替代率提升13.5个百分点,女性提升29个百分点,预期效果是十分可观的。

2018年3月,来自中右翼执政党联盟的瓦斯蒂安·皮涅拉总统上台,巴切莱特总统提出的改革方案被搁置。到10月份时,皮涅拉总统陈述了新一届政府拟定的养老金改革法令的主要内容:一是增加雇主4%的缴费率;二是加强社会团结养老金支出,总成本由GDP的0.8%上升到1.12%;三是对中产阶级提供资助,为他们一个新的养老金缴费;四是为妇女群体缴费提供更多补贴;五是对延迟退休提供奖励。总起来看,皮涅拉的养老金改革方案与之前巴切莱特总统咨询委员会的方案有很多相似之处,核心的两点仍然体现在提高养老金缴费率和加大社会团结养老金支出两个方面。


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