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这期刊发的《工作论文》是由徐璨撰写的《英国国家保险基金:传统缴费型主权养老基金的发展及对中国的启示》,该文已在《国际经济评论》2019年第3期公开发表。如引用,请注明上述期刊出处——编者。


英国国家保险基金:传统缴费型主权养老基金的发展及对中国的启示


徐璨

应急管理部国家减灾中心 中国社会科学院研究生院


摘要:从上世纪70年代开始,英国以私有化为特征的养老金改革持续至今,国家的养老责任不断被转移到私人部门,作为第一支柱的国家养老金所占比重不断降低。由国家养老金计划缴费与支出所获得的历年盈余资产积累形成了国家保险基金。作为一支典型的缴费型主权养老基金,英国国家保险基金对于流动性和安全性具有最高追求,经历了21世纪初期的盈余高速增长,近年来基金盈余持续下降并稳定在低水平,并将快速耗尽且需要大量的财政补助。盈余下降的一个原因在于基金投资运营收益的降低,在进行绑定国家基本利率的改革后,基金遭遇金融危机的冲击、基本利率的高台跳水,投资收益率跑不赢通货膨胀率。对英国国家保险基金的概况、投资运营和特点进行回顾、分析和评述,在我国现收现付制基本养老保险基金投资管理改革阶段,具有一定的启示和借鉴意义。

关键词:英国 国家保险基金 缴费型主权养老基金

英国是世界上最早正式开展私人养老金计划的国家,也是世界上最早开始系统地减少公共养老金支出的国家。自20世纪70年代开始,面对持续加重的政府财政负担和日益严峻的老龄化趋势,在新自由主义的理念下,英国政府对养老金制度实施了一系列改革,被称为养老金“私有化”改革,至今仍在进行中。

纵观纷繁复杂、政策迭出的英国养老金改革历程,有几个关键性的法案塑造了改革的基本方向和形成的制度基本结构。在原有国家基本养老金计划基础上,1975年社保法推出了国家收入关联养老金计划(State Earnings Related Pension Scheme,SERPS),要求所有雇员强制参与,在一定条件下允许“协议退出”的设计推动了职业养老金计划的发展。1986年社保法推出了个人养老金计划,并推动更多的职业养老金计划“协议退出”SERPS。2008年养老金法案使职业养老金计划成为“自动加入”计划,并规定2012年该法案实施后所有新雇员只能加入DC型职业养老金计划。穿插其间的其他法律法规政策则对养老金监管机构设置、职业养老基金的运营管理、个人养老金计划参与平台等方面进行了规范。2013年,英国发布政策文件,将原有的国家基本养老金和第二养老金(State Second Pension Scheme,S2P)合并为统一固定数额的养老金,并与2017年实施,后者于2002年替代SERPS而来,此举简化了英国的养老金体系。

经过结构和参数的多次变化,英国形成了包括国家养老金、职业养老金计划和个人养老金计划在内的三支柱养老金体系。第一支柱国家养老金,所需资金由国家财政、雇主和雇员强制性缴费共同负担,通过国民保险税的方式实现,纳入国家保险基金(National Insurance Fund ,NIF)。第一支柱所能提供的养老金只能达到平均工资的25%左右,只够维持基本生活。第二支柱职业养老金计划,由私人部门和公共部门的雇员向雇员提供,享受EET模式的政府税收优惠,采取信托形式投资于证券、国债、不动产、风险投资基金等长短期投资产品。第三支柱个人养老金计划,由保险公司或其他金融机构设计、供个人自行选择,通常采用DC模式。

将政府的养老责任向私人部门转移是英国养老金体系改革的基本方向,因此降低第一支柱的比重则是重要内容。改革的直接作用体现在,英国成为欧洲少数几个没有面临严重养老金危机的国家之一,养老金负担相对较轻,2011年,英国公共养老金支出占GDP的比重为5.61%,私人养老金支出占GDP的3.02%,合计8.63%,这个支出水平相对其他欧洲大陆国家而言比较低。此外,改革在长期内有利于财政收支状况的改善,增加居民家庭储蓄,提高劳动力市场弹性和企业竞争力。但改革中也存在宏观的养老金社会总成本没有降低、个人承担的风险和责任提高、保障水平下降等问题,其投资收益水平和成本也受到质疑。

养老金私有化改革构成了英国国家保险基金发展的基本背景。根据郑秉文(2008)的分类和界定,成立于1911年的英国国家保险基金一直是典型的缴费型国家主权基金,其余额来自于DB现收现付制下的支付余额,由国家承担“无限”责任。本文对英国国家保险基金的概况、投资运营和特点进行回顾、分析和评述,在我国现收现付制基本养老保险基金投资管理改革的阶段,具有一定的启示和借鉴意义。

英国国家保险基金发展基本情况

1946年的《国家保险法》和1948年的《国家援助法》确立了英国今天仍在继续的现代福利国家模式。1948年7月5日,英国政府开始“国家保险计划”(National Insurance Scheme),该计划负责提供国家养老金、失业津贴和其他福利项目,其条件是个人缴纳国家保险费税(National Insurance contributions,NICs),并且符合一定的资格条件。国家养老金计划是国家保险计划的主要内容,其历年盈余资产积累形成了NIF。NIF于1911年成立,于1948年进行改革,并于1975年全面推行目前的形式。从1975年4月1日起,先前分别存在的国家保险(储备)基金和工伤基金合并为NIF。根据《1992年社会保障管理法案》的规定,国家保险计划的待遇从NIF中支付。

NICs还为国家卫生服务(NHS)提供资金,根据《1992年社会保障管理法案》要求,在政府精算师的协助下,每年在NIF和NHS之间分配NICs。NICs缴费率对基金资金数额极为重要,在设定缴费率时,需要考虑相关收入和支出,满足该年度预期待遇支出时所需的水平,并考虑总体收入水平、基金余额、未来预计支付款项的变化,经济发展水平和人口结构变化。政府精算师就达到预期待遇支付所需的缴费水平提供咨询,给出针对待遇给付和缴费评级升级对于NIF影响的季度精算报告等一系列精算报告。


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