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      这期刊发的《工作论文》是由陈星撰写的《波兰人口储备基金:安全投资的理念与实践》,该文已在《比较》2019年第2辑公开发表。如引用,请注明上述期刊出处——编者。


波兰人口储备基金:安全投资的理念与实践


陈星

中国地质大学(武汉)公共管理学院

Email:1360793421@qq.com


一、波兰养老金制度的发展历程

(一)旧养老金制度的不可持续性

波兰养老金制度的源起可追溯至一战末到二战初。在20世纪50年代,波兰已建立起成熟的普享型现收现付型制度。之后,制度的运行方式一直没有重大变化。自20世纪80年代,养老金制度开始覆盖农村人口。波兰养老金制度覆盖的人群不同,相应的管理部门也不同。雇员养老金制度由劳动和社会政策部管理,具体行政管理事务由社会保险局(ZUS)负责;农民养老金制度由农业部管理,农民社会保险基金(KRUS)覆盖了农民群体;而士兵和警察等特殊群体的养老金制度则由国防和内务部管理。

20世纪80年代末90年代初,波兰进入经济转型期。在多重因素的作用下,波兰养老金制度所实行的DB型现收现付制表现出明显的不可持续性。第一类因素是现代社会十分典型的、与经济体制无关的人口因素,即出生率下降、预期寿命延长导致的人口老龄化威胁。波兰在二战后出现了人口出生高潮,随着时间的发展形成了人口因素压力。世行的统计数据显示,波兰20-59岁人口和59岁以上人口数之比将从1995年的3.4:1大幅降至2040年的1.8:1。

第二类因素源于社会主义政治经济体制。在这种特定的体制下,利益集团往往会对养老金制度施加压力。波兰的矿业、重工业等职业分支团体的影响力巨大,而现收现付制容易受到政治压力的影响。养老保险领域内引入的每一项新措施(特别是60年代至80年代),都包括准予不同的职业团体额外的特权。

第三类是波兰特有的因素。它包括在经济转型衰退期内对养老金购买力的保护、通过提前退休来应对失业的对策、不严格的立法和关于无劳动能力的认定规定。由于劳动力市场状况恶化,1993年官方失业率高达16.4%,失业者以前的雇主无法再进行缴费。为了应对过高的失业率,波兰政治家准予失业的老年人提前退休养老金,放松领取残疾养老金的限制。出于赢得选举的目的,波兰政治家还为老年人群体做出成本高昂的承诺。

20世纪90年代以来,波兰多次立法变革严重削弱了对于现存养老金制度的公众信心。预计不断上升的人口赡养率加重了养老金制度的未来负担。社会保障缴费率无法继续提高,制度的财务危机催生新的稳定措施出台

(二)养老金制度向名义账户制转型

事实上,早在20世纪90年代初,波兰国内就展开了关于养老金制度改革基本规则和可能性的讨论。但首届民主政府(包括左翼和右翼力量)未能在养老金保险领域成功引入必要的改革。直到1997年党派联盟掌权后,进行养老金改革成为新政府的主要任务之一。当时波兰大体上有三种选择可供考虑,一是仅做轻微的改变,剥夺一定社会团体的特有养老金权利,并不从根本上重组制度。另一种选择是采取名义缴费确定型计划,即名义账户制(NDC)。第三种选择是以私有化养老金制度(根据智利模式)为基础,引入全新的制度。最终,波兰选定了更符合本国国情的第二种模式,引入了名义账户制。如表28-1所示,“老人”仍由旧的养老金制度覆盖;“中人”可在新旧制度之间自由选择。“新人”只能选择加入新的养老金制度。


28-1  波兰新养老金制度的引入(年龄组)

新制度19481231之后出生的人们)

旧制度194911日后出生的人们)

19681231日后出生

196911日前出生

自动参保新制度;老年养老金缴费自动在两种账户间进行划分(NDC+实账积累制[FDC]

自动参保新制度;老年养老金

缴费或在两种账户间划分,或直接进入一种账户([NDCFDC]或是NDC

留在旧制度中(没有参与新制度的可能性);没有账户

资料来源:Robert Holzmann, Edward Palmer (2005), Pension Reform: Issues and Prospects for Non-financial Defined Contribution (NDC) Schemes, The World Bank, Washington, D.C., p428.


1999年11日,波兰开始实施新的养老金制度。养老制度全面革新的主要目的在于提供财政可持续性并创造经济外部性。就财政可持续性而言,新制度的引入使得公共部门的债务到2050年所减少的规模相当于GDP268%(养老金债务占GDP比例的估计值在改革前达462%,在改革后仅为194%)。经济正外部性表现在,新制度有利于资本市场的良好运转和就业形势,养老金缴费和待遇之间的精算联系增强。遵照国际劳工组织的建议,基于“多样性保障安全”理念,新养老金制度由三大支柱组成,详情见表28-2


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